Gorm Rye Olsen. Forfatteren er seniorforsker, dr.scient.pol., ved Center for Udviklingsforskning.
Under den kolde krig var der udbredt enighed om, at ansvaret for Afrikas skæbne lå hos Europa, og her især hos de gamle kolonimagter. I Frankrig udviklede man endog en særlig ideologi - kaldet ’Eurafrica’ - der ikke alene skulle understrege samhørigheden og skæbnefællesskabet mellem de tidligere kolonier i Afrika og især Frankrig og i en vis udstrækning også de andre tidligere kolonimagter. Ideologien om Eurafrika henviste desuden til Europas - og Frankrigs - særlige ansvar over for det fattige kontinent (Martin, 1982). Opfattelsen af at Europa havde et specielt ansvar for kontinentets skæbne var et af de faste parametre i amerikansk koldkrigs-politik over for Afrika (Schraeder, 1995).
Afrika under den kolde krig
Under bipolariteten manifesterede dette særlige ansvar sig på to måder. På den ene side skilte Frankrig sig ud i kraft af sin særdeles aktive politik især over for sine tidligere kolonier. Det skete ved hjælp af en kombination af militære midler, snævre personlige politiske kontakter samt økonomisk og teknisk udviklingsbistand. De militære instrumenter strakte sig fra direkte indgreb med franske tropper i en lang række afrikanske lande over permanent udstationering af soldater på baser spredt over kontinentet til et utal af hemmelige såvel som ikke hemmelige forsvarsaftaler (Martin, 1995, Brüne, 1995, Gregory, 2000). På den anden side viste europæernes ansvar for kontinentets skæbne sig ved, at så godt som alle vesteuropæiske lande havde betydelige bistandsprogrammer rettet mod Afrika. For de vesteuropæiske lande inklusive den gamle kolonimagt Storbritannien var det faktisk således, at bistandspolitikken endte med at blive det helt centrale instrument i staternes politik over for kontinentet. Ved at give økonomisk hjælp til de fattige lande håbede man, at man kunne bidrage til at bremse kommunismens fremmarch på kontinentet. Selv om økonomisk bistand endte med at blive europæernes centrale politiskstrategiske redskab over for Afrika under den kolde krig, må det ikke overses, at Portugal helt frem til kuppet i 1974 udkæmpede en blodig kolonikrig i så vigtige lande som Angola og Mozambique. Selvstændigheden for de to store portugisiske kolonier blev den direkte anledning til, at USA involverede sig direkte i øst-vest konflikten, som den udspillede sig mest blodigt og langstrakt i Angola. Amerikanerne var også direkte til stede i konflikterne på Afrikas Horn. Men bortset fra disse eksempler var det generelle mønster som nævnt, at Afrika var Europas ansvar.
Problemstillingen
Denne artikel tager sit afsæt i denne konstatering. Den vil herefter fokusere på ændringerne i det internationale engagement i Afrika i årene efter den kolde krig. Vægten vil især ligge på en analyse af EU og ‘Europa’ for derigennem at vise, at udviklingen efter bipolaritetens ophør stærkere og stærkere peger på, at EU er den eneste eksterne magt, som har mulighed for at gøre noget seriøst ved de alvorlige udviklingsproblemer på kontinentet. Lad det allerede på dette sted blive understreget, at en potentiel mulighed for at gribe ind ikke nødvendigvis er ensbetydende med, at EU rent faktisk vil gøre noget sådant. Det vil i sidste ende afhænge af forhold, som har meget lidt med Afrika selv at gøre. Eventuelle indgreb vil blive bestemt af, hvorvidt udvalgte politiske kræfter i Europa vil finde en interesse i at intervenere eller det modsatte. Fremstillingen er struktureret således, at der gives en ultrakort beskrivelse af FN’s engagement i Afrika. Derefter bliver der gjort rede for ændringerne i EUs bistandspolitik for derefter at ofre en del plads på det voksende fokus, der gennem 1990erne kom på spørgsmål som konflikter og sikkerhed, krisehåndtering samt konfliktforebyggelse.
FN og Afrika efter den kolde krig
FN har spillet en central, men ikke enerådende rolle, enten som fredsskaber eller som fredsbevarer i mere end halvdelen af de konflikter, der har været i Afrika siden ophøret af den kolde krig. Verdensorganisationen har især søgt at samarbejde med den Afrikanske Enhedsorganisation (OAU), men også regionale organisationer og NGO’erne har været samarbejdspartnere for FN i Afrika (Goulding, 1999). Fordi så godt som alle de væbnede konflikter på kontinentet har været af intern art, har de repræsenteret et særligt vanskeligt problem for FN. FN pagten er som bekendt helt klar på dette punkt, idet artikel 2 stk.7 understreger, at ”intet i nærværende pagt skal give de Forenede Nationer ret til at gribe ind i forhold, der i det væsentlige hører ind under en stats egen jurisdiktion”. Med hensyn til den fredsbevarende indsats har FN stået over for en række problemer, som har vanskeliggjort en effektiv indsats. Den tidligere vicegeneralsekretær med ansvar for det fredsbevarende arbejde inden for FN, Marrack Goulding, har peget på en række faktorer, der har gjort det vanskeligt for FN som en international organisation at håndtere interne konflikter. For det første er der få eller ingen regler i denne form for konflikt. For det andet er de forhold, der var med til at starte borgerkrigen, af særdeles følsom politisk art. Det gælder eksempelvis spørgsmål som regeringsførelsens kvalitet, lov og orden, lighed, etnisk, religiøs eller anden form for diskrimination. Alt sammen forhold der taler for at holde fast i det traditionelle suverænitetsprincip og, som dermed er et argument for, at FN skal holde sig væk. For det tredje har det typisk været sådan, at mindst én af parterne i en intern konflikt er en oprørsbevægelse. Den har ofte været både velforsynet med våben og præget af hemmelighedskræmmeri på grund af sit oprørske formål. Samtidig og nok mest problematisk har dens ledere været uden erfaring med forhandlinger og uden respekt for princippet om, at aftaler overholdes. For det fjerde kompliceres en mulig FN intervention af, at den såkaldt lovlige regering sædvanligvis vil modsætte sig ethvert tegn på, at en oprørsbevægelse bliver betragtet som en ligeværdig partner i eventuelle forhandlinger om en løsning på konflikten. Endelig kan det fremhæves, at civilbefolkningen i interne afrikanske konflikter hyppigt udsættes for langt større overgreb og lidelser, end det er tilfældet med internationale krige (Goulding, 1999:160). Det indebærer, at for en international organisation som FN er det vanskeligt for ikke at sige umuligt at give humanitær nødhjælp uden selv at blive trukket ind i det lokale magtspil, hvor nødhjælpsforsyninger, stjålne FN-biler og kommunikationsudstyr bliver ’våben’ i kampen. Humanitær bistand og fredsbevarelse bliver blandet sammen, så det bliver næsten umuligt for FN at operere i den pågældende konflikt. Ved siden af den fredsbevarende indsats har FN den seneste snes år været involveret i en række missioner, der har søgt at skabe fred. Det gælder i Sierra Leone, Somalia, Congo, Angola mfl. FN har heller ikke haft udpræget succes med denne form for indgreb. Ifølge Marrack Goulding skyldes det en kombination af tre forhold. Først og fremmest har verdensorganisationen manglet pressionsmidler, som regeringer typisk råder over. FN har desuden generelt manglet både økonomisk og politisk opbakning fra de stærke medlemsstater. Endelige må det erkendes, at organisationen selv ikke være tilstrækkelig professionel (Goulding, 1999: 16). Marrack Gouldings pessimistiske betragtninger er senere blev gentaget i en særdeles kritisk rapport om FNs kapacitet til at udføre fredsbevarende operationer. Den såkaldte Brahimi-rapport taler om behovet for ”vidtrækkende ændringer i strukturen og ledelsen af FNs fredsbevarende operationer”. Det fremhæves også, at det er påkrævet, at Sikkerhedsrådet ”erkender behovet for klare kommandoveje og en koordineret indsats” (Brahimi, 2000). Samlet må det derfor konkluderes, at FN har haft betragtelige problemer med sin indsats i Afrika gennem 1990erne. Nogle af vanskelighederne skyldes bestemmelser i selve FN-pagten. Andre hænger sammen med FNs status som international organisation og dermed dens afhængighed af medlemsstaternes opbakning . Det er symptomatisk, at der ikke i tilstrækkelig grad har været støtte fra de toneangivende stater i Sikkerhedsrådet. Når det har været således, skyldes det højst sandsynligt, at de stærke stater anført af USA ikke har set det i deres interesse at udstyre FN hverken med tilstrækkelige ressourcer eller med et adækvat mandat. Det kan i næste omgang forklares med, at de toneangivende stater mildt sagt har stærkt begrænsede interesser i Afrika (Murphy, 1999).
Europæisk bistand til Afrika
Frem til afslutningen af den kolde krig var bistandspolitikken som nævnt det vigtigste instrument i de europæiske staters Afrika-politik, når der lige ses bort fra Frankrig og dets helt særegne forhold til kontinentet. Gennem 1990erne var den europæiske bistandspolitik præget af to centrale træk. På den ene side skete der ganske betragtelige nedskæringer i de budgetter, der finansierede den langsigtede bistandsindsats. På den anden side og i samme periode var der en markant stigning i de europæiske budgetter til finansiering af kortsigtede nødhjælps- og katastrofeindsatser. I anden halvdel af 1990erne var EUs samlede nødhjælp således mere end 10 gange større, end den var i anden halvdel af 1980erne. Det er symptomatisk, at nedskæringerne i de europæiske udviklingsbudgetter ramte både den fælles EU-indsats under den såkaldte Lomé-konvention og budgetterne hos så godt som alle EU medlemsstater (OECD, 2000: tabel 29). Danmarks fortsat voksende bistandsbudget er således en iøjnefaldende og markant undtagelse fra dette mønster. Faldet i den fælles EU-bistand til Afrika bliver særligt iøjnefaldende, hvis det sættes i forhold til den resterende del af EUs bistand. Mens Afrika syd for Sahara i 1987/88 modtog omkring 53% af den samlede bistand fra EU, var andelen i 1999 faldet til knap 33%. Dette skift afspejler, at bistanden fra EU til andre regioner i verden steg fra 47% til 67 % i samme periode (OECD, 2000: tabel 29). Reduktionen i den multilaterale bistand fandt sted parallelt med, at de enkelte medlemslande også skar ned i deres bistand til Afrika. Målt i faste priser og valutakurser skete der et fald i netto-overførslerne fra de 15 medlemslande fra 7,4 milliarder dollars i 1994 til 6 milliarder i 1998. Den andel af medlemslandenes bistand, der gik til Afrika, faldt fra knap 52% i 1987/88 til lidt over 45% i 1997/98 (OECD, 1998: tabel 33). Baseret på disse tal er der ingen tvivl om, at bistandspolitikken som policy instrument var udsat for en markant nedprioritering i Europa i årene efter den kolde krig. Til gengæld voksede overførslerne af humanitær nødhjælp fra EU og fra de enkelte medlemslande. Her må det ikke overses, at EU i 1991 oprettede en særlig enhed kaldet ‘ECHO’, som netop skulle have ansvaret for at formidle nødhjælp fra Europa. Det er ganske interessant, at et af de centrale motiver til oprettelsen af ECHO var et ønske om at gøre den Europæiske Union mere ‘synlig’ inden for et politik-område, som tiltrak sig mere og mere opmærksomhed fra massemedierne (personligt interview i Bruxelles, november 1999). Selv om nødhjælpen fra EU svingede en del gennem 1990erne lå den de fleste år på omkring 700 millioner ECU og nåede 809 millioner i 1999. Ud af dette beløb modtog Afrika omkring 40% i de første år af 1990erne, mens andelen gik ned til knap 30% i sidste halvdel af tiåret. Det er ganske interessant at notere, at den andel af EUs nødhjælp, der gik til Afrika, nåede et absolut lavpunkt i 1999. Det hang samen med de massive overførsler til Kosovo det pågældende år (ECHO, 1998; Eurostat 1999). De hastigt voksende budgetter gennem 1990erne gjorde i øvrigt ‘Europa’ til den internationalt set største leverandør af humanitær bistand, idet man tegnede sig for mellem 53 og 54% af den globale nødhjælp i tiåret. Denne status nåede ‘Europa’, hvis man definerer ‘Europa’ som det samlede udtryk for de midler der kom fra ECHO og fra de enkelte medlemslande.
Fælles sikkerheds- og udenrigspolitik
På grundlag af forandringerne i den europæiske bistands- og nødhjælpspolitik kan man hævde, at der skete et vist skift i ‘Europas’ prioriteringer i sin Afrika-politik. Der kan således iagttages en vis nedprioritering af den langsigtede udviklingsindsats til fordel for mere kortsigtede interventioner som nødhjælp. Tendensen til at anlægge et mere kortsigtet perspektiv kan genfindes i den voksende interesse for konflikt- og sikkerhedsspørgsmål, som tog fart inden for EU institutionerne gennem 1990erne. Både Maastricht-traktaten og senere også Amsterdam-traktaten understreger, at EU har som mål at styrke sin internationale position ved at fremme udviklingen af en fælles forsvars- og sikkerhedspolitik. Inden for rammerne af Maastricht-traktaten blev der åbnet mulighed for, at Unionen har et tættere udenrigspolitisk samarbejde i og med introduktionen af systemet med ‘fælles aktioner’ (‘joint actions’), som gav mulighed for at formulere og forfølge fælles udenrigspolitiske mål på områder, hvor medlemsstaterne har fælles interesser. I denne sammenhæng er det især interessant, at en af de første ‘fælles aktioner’ fra 1993 rent faktisk rettede sig mod Afrika, konkret mod Sydafrika. Martin Holland påpeger, at den fælles aktion mod Sydafrika “gav en mulighed for, at den ny Union kunne udtrykke sin globale rolle” (Holland, 1997: 174). Man skal dog helt frem til slutningen af 1998, før der for alvor kom skred i planerne om at etablere en fælles europæisk udenrigs- og forsvarspolitik. Den helt afgørende beslutning blev truffet i forbindelse med det britiske ‘ja’ til planerne om etablering af en europæisk forsvarsdimension. Det skete under mødet i St. Malo mellem Frankrig og Storbritannien i december 1998. Den såkaldte St. Malo proces blev året efter ført videre i forbindelse med EU-topmødet i Køln, hvor man traf den formelle beslutning om at overføre Vestunionens kompetence til at udføre de såkaldte ‘Petersberg opgaver’ til EU (Andréani, 2000:81ff; Clarke, 2000). Petersberg principperne består af ”humanitære indsatser og redningsopgaver, fredsbevarende missioner samt indsættelse af kamptropper i krisestyring, inklusive fredsskabelse” (WEU, 1992). Kosovo-krisen i foråret 1999 gav yderlige skub til planerne om opbygning af en europæisk forsvarsdimension. Det er næppe for meget at konkludere, at Kosovo blev den direkte anledning til, at EU på topmødet i Helsinki i december 1999 besluttede at etablere en militærstyrke på op mod 60.000 mand (Howorth, 2000). Indtil videre er det ikke hensigten, at den hurtige udrykningsstyrke skal føre krig. Planen er udelukkende, at styrken skal bruges i mindre og begrænsede nødsituationer. Når både briterne og franskmændene støtter forsøget på at udvikle Unionens militære kapacitet, har det naturligvis også mere overordnede formål. Det er et helt centralt mål for begge lande at mindske afhængigheden af USA ved at opnå større politisk og militær handlefrihed ved at få så mange beslutninger som muligt underlagt national og/eller EU kontrol. De to lande forventer desuden også at få større indflydelse på NATOs fremtidige strategi, hvis de er i stand til at udvikle en større europæisk forsvarskapacitet (Yost, 2000: 122).
Afrika og udviklingen af den fælles forsvarspolitik
I forbindelse med bestræbelserne på at udvikle en fælles udenrigs- og forsvarspolitik kan det konstateres, at Afrika fik en ikke uvæsentlig placering. Den tidligere EUkommissær med ansvar for udviklingsbistand, portugiseren Joao de Deus Pinheiro hævder således, at Afrika i løbet af 1990erne i høj grad blev en ‘bekymring’ for EU. Det skyldtes især væksten i antallet af væbnede konflikter (Pinheiro, 1999). Det er derfor ikke overraskende, at det netop var i kommissionens generaldirektorat for bistandshjælp, at man først begyndte at arbejde med spørgsmål i relation til konflikter og kriser. Så tidligt som i 1993 præsenterede Generaldirektoratet sine overvejelser i et initiativ kaldet ‘Peacebuilding, conflict prevention and resolution in Africa’ (Landgraf, 1998: 103). Sideløbende med disse overvejelser arbejdede EU kommissionen på at styrke Afrikas egen kapacitet til at håndtere sine egne konflikter, hvilket resulterede i forsøg på at etablere tættere forbindelser mellem EU og Den afrikanske enhedsorganisation (OAU). Udgangspunktet for dialogen mellem OAU og EU var fra starten, at konfliktforebyggelse og konfliktløsning primært var afrikanernes eget ansvar. Derfor opfordrede EU topmødet i Essen i december 1994 da også til “en intensiveret dialog mellem EU og OAU især vedrørende konfliktforebyggelse i Afrika” (Landgraf, 1998: 105). På topmødet året efter, i december 1995, blev Afrika officielt gjort til et sikkerhedspolitisk problem for Europa (Conclusions, 1995). Parallelt med vedtagelsen af erklæringen på topmødet gik WEU i gang med at identificere nationale styrker, som kunne være til rådighed for præventive operationer i Afrika og for andre typer støtteaktioner (Lenzi, 1995:48). Kort efter udsendte Kommissionen en såkaldt ‘meddelelse’, der lagde vægt på, at brugen af udviklingsbistand var et vigtigt instrument i forbindelse med håndtering af konflikter og konfliktforebyggelse i Afrika. Senere gjorde en såkaldt ‘fælles holdning’ det klart, at konfliktforebyggelse var en prioritet for EUs fælles udenrigspolitik. Den ‘fælles holdning’ henviste til, at “implementering af forsvarskonsekvenserne af EU initiativer skal ligge inden for rammerne af konfliktforebyggelse hos WEU” (Landgraf, 1998: 110).
Fransk-britisk samarbejde
De beslutninger, man nåede frem til på mødet i St. Malo i december 1998, var ikke alene vigtige på grund af, at briterne hævede deres forbehold over for forsvarssamarbejdet inden for EU. I relation til Afrika var det nok så vigtigt, at både Frankrig og Storbritannien åbent erkendte, at nu var tiden inde til at afblæse den indbyrdes konkurrence om indflydelse (FT, 10.03.99). For at understrege, at de to tidligere kolonimagter mente det alvorligt, at de ville lægge fortiden bag sig, foretog den franske udenrigsminister Hubert Védrine og den britiske udenrigsminister Robin Cook en historisk rejse til Afrika i foråret 1999. Sammen besøgte de to ministre både Ghana og Elfenbenskysten. Det blev set som et konkret udtryk for, at de to europæiske lande ønskede at skabe et “historisk nyt partnerskab med Afrika”. Robin Cook sagde, at de to lande - hvis de trak på samme hammel - ville kunne hjælp Afrika med at styrke sin handel, reducere sin gæld og finde løsninger på sine konflikter” (Independent. 12.03.99). I kølvandet på det fransk-britiske besøg i Elfenbenskysten og i Ghana blev Afrikas mulige funktion som et element i forsøget på at etablere en fælles udenrigs- og forsvarspolitik understreget af Ian Black. Han bemærkede, at “Afrika er en handy platform for et høj-profileret samarbejde mellem Europas største militære magter” (Guardian, 12.03.99). Tankegangen er fundamentalt set i overensstemmelse med den tænkning, der fandtes inden for WEU. Således argumenterede Guido Lenzi for, at Afrika syd for Sahara var vigtig for EU, fordi regionen “et er område for Petersberg missioner”. Regionen var vigtig, fordi den kan bidrage til “en global bekræftelse på den europæiske sikkerheds- og forsvarsdimension” (Lenzi, 1995: 64 &63). Det kan det være nyttigt at fundere over hvilke forhold, der pludselig fik de to gamle rivaler i Afrika til at opgive deres konkurrence og bevæge sig i retning af fælles holdninger og samarbejde. En mulig forklaring ligger i, at embedsmænd i de to gamle kolonimagter var ganske skeptiske over for at skulle dele indflydelse med lande, som havde begrænset eller ingen historisk erfaring fra kontinentet (FT, 10.03.99). Der kan også peges på, at både Paris og London ville være sikre på, at netop dé to lande kunne kontrollere en mulig multilateral EU politik over for regionen. Hertil kommer at tættere samarbejde mellem de to lande blev set som en afgørende forudsætning for at overkomme de traditionelle forbehold fra så vigtige europæiske aktører som Tyskland og Italien. Det både var og er forståelsen, at hvis et europæisk forsvars- og sikkerhedspolitisk samarbejde nogen sinde skal bære frugt, så forudsætter det et effektivt fransk-britisk samarbejde. Kun på basis af en sådan fasttømret akse omkring forsvarspolitikken kan Tyskland komme til at spille en fuldgyldig rolle i det fælles forsvarssamarbejde, anføres det (Clarke, 2000: 733). Man kan formodentlig ikke fuldstændig afvise, at Frankrig og Storbritannien som tidligere kolonimagter også kan føle en form for (moralsk) ansvar for at håndtere kriserne i forbindelse med de mange voldelige konflikter på kontinentet. Michael Clarke anfører således, at ”givet den post-koloniale arv og givet, at der et stort element i den strategiske kultur i begge lande, som prøver at definere en international rolle, er begge lande blevet involveret i kriser i den store verden. I den militære og humanitære taktik i forbindelse med krisehåndtering og fredsstøttende operationer er der helt åbenlyst flere fællestræk i den måde hvorpå britiske og franske styrker arbejder, end der er mellem den måde som britiske og amerikanske styrker arbejder på” (Clarke, 2000: 738).
Reformer af forsvaret
Det er i øvrigt interessant, at der kan identificeres en række parallelle træk mellem den nye retning, som de to landes Afrika-politik tager, og den måde, hvorpå Frankrigs og Storbritanniens forsvarspolitik har ændret sig siden midten af 1990erne. Det er således påfaldende, i hvor høj grad der er identitet mellem Unionens forsvarspolitiske mål og de mål, der er for de igangværende reformer af både fransk forsvar og britisk forsvar. Eksempelvis opstillede den franske præsident Jacques Chirac målsætninger for fransk forsvar, der fra ord til andet er identiske med Petersberg opgaverne. I 1996 erklærede præsidenten således, at “vi er i en periode, hvor kriseforebyggelse er af afgørende vigtighed…Det er vigtigt, at Frankrig bliver i stand til at udstationere et betydeligt antal mand op til 50.000 til 60.000 under hastigt organiserede omstændigheder” (Yost, 2000: 117). Ophøret af værnepligten og indførelsen af en professional hær i Frankrig, som skete ved lov i 1997, understreger helt klart, at ‘gammeldags’ - det vil sige ensidig fransk - militær indgriben i Afrika er en saga blot (Marchal, 1998: 363f). Der er to centrale elementer i de aktuelle franske militære planer vedrørende Afrika. Det ene handler om forebyggelse af konflikter, som det blev fremhævet af Jacques Chirac. Det andet element handler om såkaldt ‘forudgående udstationering’ af tropper på kontinentet. Begge nøgleelementer forudses at give den maksimale udnyttelse og fleksibilitet for de franske styrker, der befinder sig uden for Europa. Professionaliseringen af den franske hær forventes desuden at føre til, at et voksende antal soldater vil kunne befinde sig på oversøiske baser. De aktuelle planer for forsvarsudgifterne viser i hvert fald en fortsat prioritering af Frankrigs tilbageværende baser på det afrikanske kontinent. På basis af dette udgiftsmønster synes det forsvarligt at slutte sig til, at Frankrig fremover vil lægge betydelig vægt på konfliktforebyggelse på kontinentet. Denne målsætning synes desuden at være i overensstemmelse med de franske erklæringer, der fremhæver de trusler mod franske interesser, der kommer fra dette område, hævder Shaun Gregory (Gregory, 2000: 446). “Ved at bruge sin stående tilstedeværelse og infrastrukturen for at lette multinationale operationer, har Frankrig enten sikret sig en ledende rolle i mulige fremtidige internationale troppedeployeringer i det meste af Afrika eller, hvis andre stater eller organisationer ikke vil reagere, så har Paris i hvert fald sikret sig en mulighed for at handle på egen hånd” (Gregory, 2000: 447). I forhold til denne vurdering skal man formodentlig ikke se bort fra den lange række af erklæringer, som socialistpartiet har fremsat de senere år. Her understreger man nødvendigheden af en europæisk dimension af Frankrigs politik over for Afrika (Marchal, 1998: 370). De britiske planer for det fremtidige forsvar ligner til forveksling de franske, som igen minder om de eksisterende planer for opbygning af en europæisk forsvarsdimension. I juli 2000 erklærede den britiske regering således, at man ønsker at satse på international konflikt- forebyggelse. Ifølge Udenrigsministeriet er det planen at få etableret en mere effektiv britisk kapacitet til at gribe ind i udlandet. Planerne omfatter både militære operationer, Storbritanniens bidrag til FN og til andre internationale fredsbevarende missioner samt mulige bilaterale initiativer til forebyggelse af konflikter. De sidste elementer mere end antyder, at det britiske udviklingsministerium (Department for International Development) har haft betydelig indflydelse på de nye planer. Det samme kan aflæses af erklæringen om, at målet for fremtidige indgreb kan være rettet mod at bekæmpe fattigdom relateret til konflikter, og især at mulige fremtidige indgreb skal søge at stabilisere situationen i Afrika syd for Sahara. Udenrigsministeriet prøver dog at modsætte sig et sådant særligt fokus på Afrika (Clarke, 2000:730-731). De aktuelle planer for omlægning af det britisk forsvar har deres baggrund i det såkaldte ‘UK Strategic Defence Review’ fra 1998, som opstiller som mål, at Storbritannien skal være i stand til at gennemføre to operationer på samme tid med en indsats på mindst én brigade i hver mission. Den ene operation skal være af kort varighed og forudser muligheden for regulær kamp, mens den anden brigade skal kunne være involveret i en mere langstrakt operation, der til gengæld indebærer krisestyring i bred forstand. De britiske planer indebærer således, at man får et mindre forsvar, som til gengæld er langt mere fleksibelt og muligt at indsætte overalt på kloden. Det vil være naivt at se planer for omlægning af forsvaret løsrevet fra de betydelige nedskæringer, som det britiske forsvarsbudget har været udsat for gennem 1990erne (Rogers, 1997: 655ff; Howorth, 2000: 38).
EU som fremtidig krisestyrende organisation i Afrika?
Det er således muligt at påvise, at der gennem 1990erne skete et ganske markant skift i EUs politik over for Afrika. Ikke overraskende var der betydelige lighedstræk mellem denne udvikling og de forandringer, der fandt sted i de enkelte medlemslande. Der kunne iagttages reduktioner i den langsigtede bistandsindsats både på EU niveau og i de enkelte medlemslande, mens der tilsvarende var tale om markant øgede bevillinger til kortsigtet nødhjælpsindsats i Afrika både via EU og via de enkelte medlemsstater. De to udviklingstræk bør ses i sammenhæng med et tredje markant kendetegn ved EUs politik over for Afrika, som var det stærkt øgede fokus på konflikter, konfliktforebyggelse og eventuelt fredsskabelse. Det blev påvist, at prioritering af konfliktforebyggelse også indtog en fremtrædende position i de aktuelle planer for omlægning af såvel det franske som det britiske forsvar. Den tydelige prioritering af indsatsen over for kriser og væbnede konflikter startede tidligt i Kommissions regi. Fra midten af 1990erne markerede Ministerrådet ved flere lejligheder, at man ligeledes betragtede Afrikas sikkerhedsproblemer som et europæisk problem. Rådets politiske erklæringer var blandt andet baggrunden for, at Frankrig og Storbritannien fandt hinanden i forbindelse med det vigtige møde i St. Malo i slutningen af 1998, hvor de to lande lagde grunden til de seneste års hastige udvikling i den europæiske forsvarsdimension. I Afrika har St. Malo især haft betydning i og med, at de to gamle kolonimagter blev enige om at tilstræbe fælles fodslag i deres politik over for Afrika. Herved blev en række betydelige forhindringer ryddet af vejen for en mulig fremtidig EU-styret indsats over for Afrikas humanitære kriser, som i mange tilfældet er vævet ind i væbnede konflikter, som er med til at gøre en i forvejen vanskelig situation mere eller mindre kaotisk. Hvis de sidste små 10 års tendens fortsætter med at væbnede konflikter og humanitære katastrofer berører en betydelig andel af de afrikanske stater, står man unægtelig med et betydeligt moralsk problem. Som udgangspunkt er der to mulige reaktioner. Den ene er at holde fast i, at kriserne i Afrika er og bliver et afrikansk problem og dermed noget, der bør løses af de afrikanske stater selv. Her er det muligt at pege på den potentielle rolle, som OAU kan spille i forbindelse med konflikthåndtering og konfliktstyring. EU har som nævnt gjort en indsats for at styrke den afrikanske enhedsorganisation. Det betyder dog ikke, at OAU har spillet en nævneværdig rolle gennem de forgangne 10 år. Bliver vi et øjeblik inden for denne reaktionsmulighed, at mafrikanerne selv må tage ansvaret for konflikthåndteringen, er man henvist til at støtte sig til enkelte fremtrædende lande på kontinentet, hvis ikke OAU udvikler sig til en effektiv organisation. Sydafrika springer umiddelbart i øjnene her. Indtil dato har det nye Sydafrika især gjort sig gældende på den diplomatiske front. Samtidig er der dog meget, der tyder på, at de sydafrikanske forsvarsstyrker (SANDF) er både villige og potentielt kvalificerede til at spille en ledende rolle i hvert fald i forbindelse med krisestyring i det sydlige Afrika. Det er straks mere tvivlsomt, hvorvidt Nigeria kan og vil spille en konstruktiv og ikke mindst neutral rolle i sin region, Vestafrika. Det ligger uden for rammerne af denne artikel at gå i dybden med denne problematik. I stedet skal der fokuseres på den anden reaktionsmulighed, som er den rige verdens mulige indgreb. Her er der som antydet tale om to mulige aktører: enten FN eller EU. I den korte beskrivelse af FNs vanskeligheder med krisestyring i Afrika gennem 1990erne, er der ikke umiddelbart grund til at tro, at verdensorganisationen er den mest nærliggende mulighed. En sådan kortfattet konklusion bygger selvsagt på en opfattelse af FN som en organisation, der ikke har en selvstændig magt, men er dybt afhængig af en række centrale og ressourcerige stater som USA, Storbritannien og Frankrig (Archer, 1992:135-141). Denne artikel har søgt at vise, at der i løbet af 1990erne skete en række forandringer i europæisk Afrika-politik, der kan gå hen og vise sig at være forudsætningen for, at EU i en overskuelig fremtid kan komme til at spille en langt mere fremtrædende rolle som krisestyrende organisation i Afrika. I hvert fald er det muligt at hævde, at etableringen af den europæiske forsvarsstyrke på ca. 60.000 mand giver muligheden for at foretage militære indgreb.
CCN og nødhjælpen
Der er dog mindst to forudsætninger, som skal opfyldes, før det kan komme på tale at indsætte den hurtige reaktionsstyrke. Den første er, at der er folkelige accept og tilslutning til et sådant skridt. Den anden er, at den krise, hvor EU skal beslutte at sætte sine tropper ind, skal være under massiv dækning fra massemedierne. For så vidt angår kravet om folkelig accept, ved vi fra opinionsundersøgelser, at der er stærk folkelig opbakning til, at der fra europæisk side ydes international nødhjælp inklusive støtte til Afrika (INRA, 1999; Smillie, 1996). Det er endog således, at forskere påpeger, at for det store flertal af europæere er nødhjælp “selve rationalet med udviklingsbistand” (Smillie, 1996:28). Det er straks mere tvivlsomt, om der er folkelig støtte til at yde langsigtet udviklingsbistand. Men det er en anden historie.
Nu er det ikke sådan, at der til enhver tid er massiv folkelig støtte til at yde nødhjælp. En stærk folkelig vilje forudsætter viden og information om, at en nødhjælpskatastrofe rent faktisk finder sted. Og det er her kravet om mediedækning kommer ind. Det er imidlertid ikke sådan, at der findes en generel ”CNN-effekt”, som man ellers kan få indtryk af fra dagspressen (Jakobsen, 2000; Robinson, 1999). Det er snarere sådan, at medieindflydelse på regeringsbeslutninger er undtagelsen og ikke reglen (Gowing, 1994, Robinson 1999). I situationer, hvor en regering har en fastlagt politik, vil medierne sædvanligvis ikke have en udslaggivende indflydelse på beslutningerne. Her vil det ofte være sådan, at medierne bliver redskaber for regeringerne, som bruger dem til at forklare, hvorfor denne eller hin beslutning er blevet truffet (Robinson, 1999). Imidlertid synes mediedækningen af humanitære katastrofesituationer at være en undtagelse fra dette billede, idet massemedierne tilsyneladende har en endog meget massiv indflydelse på de beslutninger, der træffes på dette policy-område. Det er således, at i “snævert fokuserede situationer som humanitære katastrofer kan medierne spille en afgørende rolle ved at informere offentligheden og stimulere handling” (Rosenblatt, 1996: 140& 139). Det indebærer dog ikke, at der er pressedækning af alle større nødsituationer. Humanitære katastrofer i ulandene og især i Afrika står nemlig i det fundamentale dilemma, at de som udgangspunkt ikke er ‘nyheder’. De er blot endnu en tragedie i rækken af andre dårlige nyheder fra Afrika (Livingston, 1996). Det betyder at for at få medieopmærksomhed til en humanitær katastrofe i Afrika, må nyhedsdækningen gives en ny vinkel. ’Ikke-nyheden’ skal så at siges skæres eller ‘frames’ på den rigtige måde, så den skaber en offentlig opinion, der kræver handling (Robinson, 1996; Girardet, 1996). Behovet for ‘framing’ af en katastrofe hænger fundamentalt sammen med, at “nyhedsdækning ikke er en objektiv rapport af en humanitær krise. Tværtimod er det sådan, at medierne i nogle situationer tenderer mod at ‘anbefale’ handling, mens de i andre ikke ’anbefaler’ handling. De situationer, hvor der ikke gives støtte til handling, formidler medierne ofte et billede af det uregerlige Afrika eller det kaotiske kontinent (“the heart of Darkness”)” (Robinson 1999). Det betyder, at hvis en sådan katastrofe dækkes af medierne med den rigtige ‘framing’, vil det som udgangspunkt kunne udløse massiv nødhjælp. I næste omgang kan medie-framingen forventes at føre til krav om indgreb med militære styrker, der skal tage sig af konfliktstyring, fredsbevarelse eller fredsskabelse i overensstemmelse med Petersberg principperne. Som udgangspunkt må det forventes, at den europæiske offentlighed vil kunne acceptere et sådant skridt, da det jo netop drejer sig om at ’gøre noget’ ved en humanitær nødsituation.
Handling eller?
Det interessante spørgsmål er naturligvis, om de europæiske politikere i fremtiden vil kunne forventes at træffe en beslutning om at gribe ind med reaktionsstyrken. Det vil afhænge af de interesser, der er bundet til en sådan handling og de forventninger, som beslutningstagerne har til resultatet i den konkrete situation. Her vil jeg påstå, at hvis centrale beslutningstagere kan se en interesse i at gribe ind med militære midler, så vil det ske - ikke mindst fordi man fra opinionsundersøgelserne ved, at offentligheden som udgangspunkt støtter en indsats med nødhjælp. Interessen i et indgreb med udrykningsstyrken skulle i givet fald være, at noget sådant vil kunne styrke EUs position som international aktør. I den forbindelse må man ikke overse, at netop ulandspolitikken og her konkret bistandspolitikken rent faktisk var en af de allerførste fælles politikker, som netop havde konsekvenser for EC som international aktør. Fra sidst i 1950erne til et godt stykke ind i 1980erne var bistandspolitikken således en af “hjørnestenene i den europæiske integration” (Lister, 1997:22). Så sent som i 1996 beskrev Kommissionen Lomé konventionen som “en af de vigtigste facetter af den Europæiske Unions eksterne aktiviteter” (Green, 1996). Derfor er det næppe en tilfældighed, at det portugisiske EU formandskab i januar 2000 udsendte et såkaldt ‘Reflection paper’, som slog fast, at “udviklingsprioriteterne også skal indtænkes i sammenhæng med den igangværende europæiske dynamik, som er forbundet med hele reorganiseringen af de eksterne forbindelser i selve Kommissionen og til opbygningen af en fælles europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik. Det betyder at være realistisk om udvikling indebærer, at man tænker på en integreret måde om politik, sikkerhed, handel og udviklingsbistand” (Reflection, 2000:12). Det står selvsagt tilbage at se, hvorledes europæerne rent faktisk vil reagere, når udrykningsstyrken er operationsklar i år 2003. Muligheden foreligger for, at man vil nøjes med forholdsvis moderate interventioner, som begrænser sig til humanitære indsatser og evakueringer af egne borgere fra katastrofeområder. Det er imidlertid også muligt, at man vil forfølge mere ambitiøse mål. Under alle omstændigheder er det vigtigt at holde sig for øje, at det geografiske område for mulige EU operationer inden for rammerne af Petersberg principperne forbliver uklart. Indtil videre er vi derfor henvist til de erklæringer, som politikere og embedsmænd fremsætter. Den britiske forsvarsminister Geoff Hoon har eksempelvis erklæret, at i de tidlige faser skal udrykningsstyrken begrænse sine aktiviteter til ”Europa og dens baggård”. Samtidig har Hoon dog understreget, at ”der er ingen formelle geografiske rammer” for styrken. Hoons franske kollega Alain Richard hævder, at forsvarsinitiativet ”understreger, at vi har ikke har sat geografiske begrænsninger op for det område, hvor vi kan øve indflydelse”. Den franske minister brugte Øst Timor som eksempel, mens en britisk embedsmand ved samme lejlighed sagde, at ”Mozambique, Sierra Leone og selv Øst Timor kunne have haft fordel af den europæiske udrykningsstyrke” (Independent, 21.11.00). Det synes således at være i overensstemmelse med sådanne tanker, at den franske premierminister i september 2000 foreslog, at EU skulle gribe ind i Afrika under FNs overopsyn og i tæt samarbejde med OAU (Yost, 2000: 113). Ved andre lejligheder har britiske embedsmænd antydet noget tilsvarende. ”Britiske embedsmænd erklærer, at en fælles europæisk styrke vil kunne sendes ud for at redde EU-borgere fra en krise i et afrikansk land, eller den kan sendes på fredsbevarende operationer i Bosnien” (Guardian, 20.11.00). Eller med andre ord ”EU vil kunne sige til storebror (NATO og dermed USA): vi har altså nogle civile personer, som skal reddes i for eksempel Algeriet, eller vi har en lettere fredsbevarende opgave i Rwanda. Vær så venlig at vise os, hvordan vi skal gøre eller om muligt giv os lidt hjælp” (Economist, 25.11.00).
Sammenfatning
Der er to internationale organisationer, som kan tænkes at intervenere i potentielle kriser i Afrika. Det er FN og det er EU, når den kommende hurtige udrykningsstyrke er på plads i år 2003. Denne artikel har argumentere for, at FNs hidtidige problemer med at operere i Afrika, formodentlig vil fortsætte. Det skyldes helt fundamentalt, at ingen af de toneangivende magter i FNs Sikkerhedsråd har en interesse i at udvikle verdensorganisationen til en stærk og slagkraftig organisation. Hvis der fremover kommer FN-ledede missioner på kontinentet, skal det derfor i langt højere grad ses som udtryk for de store magters begrænsede interesser i Afrika. I tilfælde af kriser og katastrofer kan FN ”få lov” til at udføre fredsbevarende og eventuelt også fredsskabende opgaver. Til gengæld kan EU have en interesse i at spille en rolle i forbindelse med kommende kriser i Afrika. Denne artikel har hævdet, at det kan forklares med, at EU har en fundamental interesse i at manifestere sig som en udenrigspolitisk aktør. Med den kommende udrykningsstyrke har man fået muligheden for at reagere militært på kriser og omfattende humanitære katastrofer på kontinentet. Hvis EU skulle ende med at beslutte sig for at intervenere, skulle man dog have en vished for, at en sådan symbolsk handling ville få det forventede resultat. Her har artiklen argumenteret for, at massemediernes tendens til at fokusere på det dramatiske, vil kunne bidrage til at sikre EU betydelig opmærksomhed i tilfælde af et indgreb i en afrikansk krise.
Referencer
Andréani, G. 2000, „Why Institutions Matter“, Survival, Vol.42, No.2, pp.81-95. Archer, C., International Organizations, Routledge: London 1992. Brüne, S., Die französische Afrikapolitik. Hegemonialintersssen und Entwicklungsanspruch, Nomos: Baden-Baden 1995. Clarke, M., 2000, “French and British security: mirror images in a globalized world”, International Affairs, Vol.76, No.4, pp.725-739 Conclusions, 1995, The Conclusions of the Presidency. The European Summit, Madrid, 15-16 December ECHO, 1998, Caught in the eye of the storm. ECHO Annual review 1998, Brussels. Eurostat, 1999, ECHO Decisions. Girardet, E.R., 1996, “Reporting Humanitarianism: Are the New Electronic Media Making a Difference?”, in R.I. Rotberg & T.G. Weiss (eds.) From Massacres to Genocide. The Media, Public Policy, and Humanitarian Crises, The Brookings Institution: Washington D.C.,pp.45-67. Gowing, N.,1994, Real-Time Television Coverage of Armed Conflicts and Diplomatic Crises: Does it pressure or Distort Foreign Policy Decisions? The Joan Shorestein Barone Center on the Press, Politica and Public Policy, John F. Kennedy School of Government, Harvard University, Cambridge MA, Working paper 94-1, June. Green, 1996, European Commission, DGVIII, Green Paper on relations between the European Union and the ACP countries on the eve of the 21st century. Challenges and options for a new partnership, Brussels 14 November. Gregory, S., 2000, “The French Military in Africa: Past and Present”, African Affairs, Vol.99, pp.435-448. Goulding, M., „The United Nations and Conflict in Africa since the Cold War“, African Affairs 1999, Vol.98, pp.155-166. Heisbourg, F., 2000, “Europe’s Strategic Ambitions: The Limits of Ambiguity”, Survival, Vol.42, No.2, pp.5-15. Holland, M.,1997, “The Joint Action on South Africa: a Successful Experiment?” in M. Holland (ed.) Common Foreign and Security Policy. Record and Reforms, London: Pinter, pp.174-183. Howorth, J., 2000, “Britain, France and the European Defence Initiative”, Survival, Vol.42, No.2, pp.33-55. INRA, 1999, Europeans and development aid. Eurobarometer 50.1, (European Coordination Office, S.A., Bruxelles 8th February. Jakobsen, P.V., 2000, “Focus on the CNN Effect Misses the Point: The Real media Impact on Conflict Management is Invisible and Indirect”, Journal of Peace Research, Vol.37, No.2, pp.131-143. Landgraf, M.,1998, Peace-building and conflict prevention in Africa: A view from the European Commission”, in U. Engel & A. Mehler (Hrsg.) Gewaltsame Konflikte und ihre Prävention in Afrika, Hamburg: Institut für Afrika-Kunde, pp.103-117. Lenzi, G., 1995, “WEUs role in sub-Saharan Africa”, in W. Khüne, G. Lenzi & A. Vasconcelos, WEUs Role in Crisis management and Conflict Resolution in Sub-Saharan Africa, Paris: Institute for Security Studies of WEU, pp.pp.46-65. Lister, M., 1997, The European Union and the South. Relations with developing countries, Routledge: London. Livingston, S.,1996, “Suffering in Silence: Media Coverage of War and Famine in the Sudan”, in R.I. Rotberg & T.G. Weiss (eds.) From Massacres to Genocide. The Media, Public Policy, and Humanitarian Crises, The Brookings Institution: Washington. D.C.,pp.68-89. Marchal, R.,1998, “France and Africa: the emergence of essential reforms?”, International Affairs, Vol.74, No.2, pp.355-372. Martin, G., ”Africa and the Ideology of Eurafrica: neo-colonialism or panAfricanism”, The Journal of Modern African Studies, Vol.20, No.2, 1982, pp.221-238 Martin, G., “Continuity and Change in Franco-African Relations?” The Journal of Modern African Studies, Vol.33, No.1, 1995, pp.1-20. Murphy, C.N., “International Institutions,” in: Nel, Ph & P.J.McGowan (eds.) Power, Wealth and Global Order. An international Relations Textbook for Africa, University of Cape Town: Rondebosch, 1999, pp.103-120. OECD, 2000, Efforts and Policies of the Members of the Development Assistance Committee. Development Cooperation. 1999 Report, Paris: OECD. OECD, 1998, Efforts and Policies of the Members of the Development Assistance Committee. Development Cooperation. 1997 Report, Paris: OECD. Pinheiro, J. de D.,1999, Peace-Building and Conflict Prevention in Africa, Brussels: European Commission, Directorate General for Development. Reflection, 2000, F.J. Cardoso, W. Khüne, J.B. Honwana, Reflection paper. Priorities in EU Development Cooperation in Africa: Beyond 2000, Bruxelles: Council of Ministers, (Fax as of 26.01.00). Robinson, P.,1999, “The CNN effect: can the news media drive foreign policy?, Review of International Studies, Vol.25, No.2. Rogers, p., 2000, “Reviewing Britain’s security”, International Affairs, Vol.73, No.4, pp.655-669. Rosenblatt, L.,1996, “The Media and the Refugee”, in R.I. Rotberg & T.G. Weiss (eds.), From Massacres to Genocide. The Media, Public Policy, and Humanitarian Crises, The Brookings Institution: Washington D.C., pp.136-148. Schraeder, P., United States Foreign Policy towards Africa. Incrementalism, Crisis and Change, Cambridge University Press: Cambridge 1995. Smilie, I.,1996, “Mixed Messages: Public Opinion and Development Assistance in the 1990s”, in C. Foy & H. Helmich (eds.), Public Support for International Development, OECD: Paris, pp.27-54. Yost, D.S., 2000, “The NATO Capabilities Gap and the European Union”, Survival, Vol.42, No.4, pp.97-128 WEU, 1992, Council of Ministers, Bonn, 19 June: ‘Petersberg Declaration’
Aviser m.v.
FT, Financial Times, London. The Guardian, London. The Independent, London. The Economist, London.
