Af politimester Jakob Scharf, Rigspolitiet
Den nationale sårbarhedsvurdering
I 2003 nedsatte regeringen et udvalg, der skulle udarbejde en national sårbarhedsudredning. Formålet var at kortlægge samfundets sårbarhed og give en vurdering af den civile sektors beredskab i forhold hertil. Udvalgets rapport blev offentliggjort i januar 2004, og i sårbarhedsudredningen er det anført, at samfundet står over for risici og trusler, der er blevet mere komplicerede og uforudsigelige som følge af bl.a. globaliseringen, den teknologiske udvikling og den øgede trussel om omfattende terrorangreb. Dette indebærer, at risici og trusler i højere grad end tidligere går på tværs af de geografiske og administrative grænser mellem myndighedsudøvere, hvilket øger betydningen af overordnet styring samt koordination og ledelse inden for beredskabssystemerne. Det fremgår ligeledes af sårbarhedsudredningen, at Danmark generelt har et velfungerende beredskab, men at der er mulighed for at styrke og yderligere udvikle det eksisterende beredskab på flere punkter. Det gælder navnlig samarbejdet mellem forskellige myndigheder ved større hændelser. Samtidig anføres det i sårbarhedsudredningen, at det ikke vil være muligt eller hensigtsmæssigt at løse koordinations- og samarbejdsproblemer ved på forhånd at fastsætte regler for en kommandostyring på større skadessteder, der indebærer, at en central myndighed overtager styringen. Derimod synes der i højere grad at være behov for, at de implicerede aktører har evnen til at deltage i stabsledelse, at den tværgående koordination mellem indsatsberedskaberne videreudbygges, og at ansvaret for at lede og koordinere nationale myndigheders håndtering af krisesituationer nærmere fastlægges.
Samling af det civile beredskabs og forsvarets opgaver
Efter at det såkaldte Bruun-udvalg i en redegørelse, som blev offentliggjort i august 2003, havde udpeget to hovedopgaver for det danske forsvar - dels deltagelse i internationale operationer, dels forsvarets rolle som en integreret del af totalforsvaret – nedsatte regeringen i efteråret 2003 en tværministeriel arbejdsgruppe vedrørende en samling af det civile beredskabs og forsvarets opgaver.
I arbejdsgruppens rapport fra december 2003 peges der i overensstemmelse med sårbarhedsudredningen på, at de nye trusler og risici har forøget betydningen af koordinationen mellem de forskellige dele af beredskabet, og at de nye trusler indebærer behov for optimal udnyttelse af de eksisterende kapaciteter. Arbejdsgruppen anfører, at der er risiko for, at der i forbindelse med større hændelser ikke sker et optimalt træk på de eksisterende kapaciteter, og at dette skyldes, at der er nogen enkelt institution, som har fuldt overblik over statslige personel- og materialeressourcer med relevans for beredskabsopgaver, herunder hvilke ressourcer der er til rådighed, hvor de er placeret, og hvorledes de mobiliseres. Det bemærkes i rapporten, at der er behov for etablering af en bredt sammensat national stab med repræsentanter for centrale beredskabsmyndigheder til at varetage de koordinerende opgaver i forbindelse med større hændelser og begivenheder samt katastrofer. Endvidere peges der i rapporten på, at staben tillige kunne tænkes at varetage indsamling og systematisering af oplysninger om samtlige nationalt iværksatte beredskabsforanstaltninger i forbindelse med større hændelser, ligesom samtlige sektorers beredskabsplaner samt vagtlister kunne tænkes opbevaret ved staben bl.a. til brug for koordinationen af foranstaltninger i medfør af den nationale beredskabsplan. I rapporten anføres vedrørende organiseringen af en national stab, at en sådan vil kunne bestå af bl.a. repræsentanter for politiet, forsvaret og Beredskabsstyrelsen, og at hver enkelt myndighed vil skulle deltage i staben, der etableres som et forum for samarbejde og koordination i en given krisesituation el. lign., med sin egen kompetence i overensstemmelse med princippet om sektoransvaret. Det vurderes i rapporten, at det naturligt vil være politiet (Rigspolitichefen), der vil kunne stå for formandskabet for en sådan stab.
Etableringen af den nationale operative stab
I regeringsgrundlaget ”Nye Mål” fra februar 2005 anføres det bl.a., at den decentrale organisering af beredskabet, som sikrer hurtig og effektiv indsats, skal fastholdes, men at regeringen vil etablere en national operativ stab for at styrke koordinationen mellem forsvar, politi og andre civile myndigheder ved større kriser i Danmark. På denne baggrund traf regeringen i foråret 2006 beslutning om etablering af en national operativ stab for at styrke koordinationen i forbindelse med større hændelser og katastrofer, herunder terrorhandlinger i Danmark. Det blev i den forbindelse bl.a. besluttet, at den nationale operative stab forankres i Rigspolitiet, medmindre regeringen i en konkret situation måtte træffe beslutning om andet.
Sammensætningen
Den nationale operative stab består af Rigspolitiet, Forsvarskommandoen og Beredskabsstyrelsen. En række andre aktører vil – afhængig af den konkrete indsats – kunne indkaldes på ad hoc basis. Udenrigsministeriet vil skulle inddrages i staben i de tilfælde, hvor en given hændelse kan have konsekvenser for fremmede magter, for Danmarks forhold til udlandet, herunder til internationale organisationer, eller hvor der er behov for kontakter til udenlandske myndigheder, internationale organisationer m.v. Det samme gælder efter omstændighederne i forbindelse med sikkerheden ved topmøder og lignende begivenheder, hvor der – som det er tilfældet ved større ulykker og katastrofer – opstår behov for koordinering af flere indsatsberedskaber. Det påhviler i den forbindelse formandskabet for staben at afklare, hvorvidt Udenrigsministeriet ønsker at indtræde i staben i situationer, hvor dette kan være relevant. Formandskabet for den nationale operative stab vil som udgangspunkt være placeret hos Rigspolitiet, idet det dog i visse ekstraordinære situationer vil kunne forekomme, at formandskabet – henset til opgavens karakter – mere hensigtsmæssigt placeres hos Forsvarskommandoen eller Beredskabsstyrelsen. Selv i ekstraordinære situationer træder staben dog sammen hos Rigspolitiet, indtil regeringen i givet fald måtte have truffet beslutning om at placere formandskabet hos en anden myndighed.
Kompetence og ansvar
Den nationale operative stab skal som sin hovedopgave varetage koordinationen af den beredskabsmæssige indsats i forbindelse med større hændelser og katastrofer, herunder terrorhandlinger, i Danmark, der ikke kan løses alene på lokalt og regionalt niveau, samt i tilfælde, hvor der i øvrigt opstår et behov for koordinering på nationalt plan. Stabens helt centrale opgave er at skabe og opretholde et overblik over en given situation med henblik på at tilvejebringe et relevant beslutningsgrundlag for de relevante beslutningstagere og skabe grundlag for den fornødne koordination og prioritering af både opgaveløsning og ressourcer. Stabens funktion er koordinerende og skal bl.a. sikre, at de respektive sektorer løbende er i besiddelse af relevante, koordinerende og præcise oplysninger om den konkrete indsats. Sektoransvaret opretholdes imidlertid fuldt ud, og den enkelte sektor vil således stadig have det fulde ansvar for ledelsen af indsatsen inden for eget ansvarsområde, ligesom det er den enkelte sektor, der har ansvaret for at informere sektorens politiske niveau.
Formandskabet træffer beslutning om aktivering af staben og om, hvorvidt der i den konkrete situation skal indkaldes repræsentanter fra andre sektorer udover de myndigheder, der fast indgår i staben. Enhver myndighed, der vil kunne indgå i den nationale operative stab, kan i øvrigt anmode om, at staben indkaldes, hvorefter formandskabet har pligt til at aktivere staben. Herudover er det formandskabet, der træffer beslutning om de praktiske forhold i forbindelse med stabens virksomhed og leder møderne i staben, ligesom formandskabet på stabens vegne sikrer en løbende underretning af nationale beslutningstagere og formidling af oplysninger til pressen og offentligheden om stabens virksomhed. Formandskabet træffer ligeledes beslutning om deaktivering af staben.
Stabsudvalget
Den nærmere udmøntning og tilrettelæggelse af rammerne for den nationale operative stab sker i et stabsudvalg med deltagelse af de myndigheder, der fast indgår i staben. Stabsudvalget vurderer løbende de overordnede rammer for den nationale operative stab og træffer om nødvendigt beslutning om ændring af disse. Stabsudvalget afholder i den forbindelse møder efter behov – dog mindst én gang hvert halve år. Rigspolitiet har formandskabet for stabsudvalget, og Rigspolitiet er desuden ansvarlig for den sekretariatsfunktion, der understøtter arbejdet i den nationale operative stab og stabsudvalget. Sekretariatet, der henhører under Rigspolitiets Ordenspoliticenter, varetager i den forbindelse de administrative og planmæssige opgaver i forhold til såvel staben som stabsudvalget, ligesom sekretariatet er ansvarlig for logistikken i forhold til staben.
Koordination på lokalt og regionalt niveau
Det lokale niveau
På det lokale niveau varetages den tekniske ledelse af en indsats på et skadested af en indsatsleder (indsatsleder redningsberedskab), mens den koordinerende ledelse, herunder koordinationen med andre aktører, f.eks. ambulancelederen og lederen af lægeholdet, varetages af det stedlige politi, jf. beredskabslovens § 17, stk. 1. Politiets koordinerende ledelse tilsigter, at samtlige funktioner i og uden for indsatsområdet koordineres på en sådan måde, at den samlede indsats foregår så effektivt som muligt. Den koordinerende ledelse indtræder efter politiets beslutning i tilfælde af hændelser, der kræver indsats af flere myndigheder, og pågår fra en eventuel planlægnings- og forberedelsesfase gennem indsatsfasen til funktionen slutter med reduceret beredskab, når den egentlige reetablerings- og genopbygningsfase indtræder.
Det regionale niveau
Med den politiske aftale af 21. juni 2002 om redningsberedskabet efter 2002 og ændringen af beredskabsloven i april 2003 (lov nr. 293 af 30. april 2003) blev det besluttet, at der på regionalt niveau skulle etableres bredt sammensatte stabe til at varetage de koordinerende opgaver i forbindelse med større ulykker og katastrofer. På denne baggrund blev der i hver af de daværende syv politiregioner oprettet regionale stabe, der fungerede som et forum for samarbejde og for koordineret anvendelse af samfundets ressourcer i regionen. Stabene var tillige et forum for samarbejde og koordination af beredskabsplanlægningen på områder, hvor flere myndigheder er involveret i opgaveløsningen. I de regionale stabe deltog hver enkelt myndighed med sin egen kompetence i overensstemmelse med princippet om sektoransvaret, idet chefen for politiregionen var leder af den regionale stab. Formålet med de regionale stabe var – med respekt af sektoransvaret – at etablere et planlægningsmæssigt og operativt samarbejde mellem myndigheder og andre med ansvar eller opgaver på beredskabsområdet med henblik på dels at kunne træffe beslutninger om en koordineret og prioriteret anvendelse af de samlede ressourcer i tilfælde af større hændelser og begivenheder samt større ulykker og katastrofer, dels at sikre en samstemt og afpasset information til pressen og befolkningen.
Politireformen
Ved politireformen, der trådte i kraft den 1. januar 2007, er antallet af politikredse reduceret fra 54 til 12, og samtidig er politiregionsordningen blevet ophævet. I bemærkningerne til lovforslaget om politireformen er det om inddelingen af de nye politikredse anført, at der er taget udgangspunkt i den kommunale struktur efter 1. januar 2007. Dernæst er der lagt vægt på, at politikredsene bør være ensartede med hensyn til befolkningsgrundlag og medarbejderantal, og at kommuner og retskredse ikke bør deles mellem flere politikredse. Det er ikke tillagt betydning, om en politikreds deles mellem flere regioner. Om ophævelsen af politiregionsordningen er det i øvrigt i lovforslagets bemærkninger anført, at politiregionernes opgaver fremover som udgangspunkt vil skulle varetages af politikredsene. Ophævelsen af politiregionsordningen medfører, at de regionale stabe på beredskabsområdet ikke kan videreføres i deres hidtidige form, men det er naturligvis vigtigt, at der sker en videreførelse af det arbejde, der hidtil har været udført i de regionale stabe, navnlig når der henses til de positive erfaringer med samarbejdet i de regionale stabe, som en evaluering i efteråret 2005 har påvist. Det er i den forbindelse af særlig betydning, at stabsstrukturen opretholdes, selv om den nødvendigvis må tilpasses de nye geografiske rammer, der er resultatet af politireformen.
Lokale beredskabsstabe
På baggrund af politireformen er der truffet beslutning om, at stabsstrukturen fremover forankres i de nye politikredse. Hermed opnås også, at beredskabsstabene forankres hos den myndighed, der tillige har den koordinerende ledelse på skadesstedet i forbindelse med konkrete beredskabsindsatser, jf. bl.a. beredskabslovens § 17, stk. 1. Formålet med beredskabsstaben er under hensyntagen til sektoransvaret og under ledelse af politidirektøren i politikredsen at etablere et planlægningsmæssigt og operativt samarbejde mellem myndigheder med ansvar eller opgaver på beredskabsområdet med henblik på dels at kunne træffe beslutning om en koordineret og prioriteret anvendelse af de samlede ressourcer i tilfælde af større hændelser og begivenheder samt større ulykker og katastrofer, dels at sikre en samstemt og afpasset information til pressen og befolkningen. Beredskabsstabene vil som udgangspunkt have de samme opgaver, som de hidtidige regionale stabe har haft, og i hver politikreds etableres således en bredt sammensat beredskabsstab med repræsentanter for regionale og lokale beredskabsmyndigheder, som skal varetage de koordinerende opgaver i forbindelse med større hændelser og begivenheder samt større ulykker og katastrofer, hvor der er behov for koordination. I beredskabsstaben indgår på lige fod repræsentanter for relevante civile myndigheder, herunder kommuner og regioner samt forsvaret. I beredskabsstabene, der etableres som et forum for samarbejde og koordineret anvendelse af ressourcer, deltager hver enkelt myndighed med egen kompetence i overensstemmelse med sektoransvaret. Stabene vil ligeledes være et relevant forum for samarbejde og koordination af beredskabsplanlægning og evalueringer på områder, hvor flere myndigheder er involveret i opgaveløsningen i tilfælde af større ulykker og katastrofer. Politidirektøren leder møderne i staben og skaber gennem mødeledelsen forudsætninger for, at der bliver truffet de beslutninger, der er nødvendige for at sikre en koordineret og prioriteret anvendelse af de samlede ressourcer. Endvidere forestår politidirektøren formidlingen af information til pressen og centrale myndigheder om stabens virksomhed, ligesom politidirektøren deaktiverer staben og sørger for, at der i relevant omfang gennemføres evalueringer og erfaringsopsamlinger. De øvrige repræsentanter i beredskabsstaben udøver den kompetence, som de er tillagt inden for deres respektive ansvarsområder, og iværksætter i den forbindelse relevante foranstaltninger. Staben er opdelt i et strategisk niveau, der - under ledelse af politidirektøren - yderligere består af chefen for Beredskabsstyrelsens regionale beredskabscenter og chefen for totalforsvarsregionen samt disses nærmeste rådgivere. Til det strategiske niveau kan endvidere knyttes relevante chefer fra civile myndigheder, herunder kommuner og regioner afhængig af den konkrete situation. Endvidere består staben af et operativt niveau, der - under ledelse af en af politidirektøren udpeget polititjenestemand - er sammensat af repræsentanter fra de relevante myndigheder. Beredskabsstaben bør efter behov mødes på chefniveau med henblik på at drøfte generelle beredskabsmæssige problemstillinger, herunder sikre gensidig faglig opdatering af det netværk, som er et bærende element i beredskabsstabene. Beredskabsstaben træder sammen efter beslutning af politidirektøren, når der er tale om en større beredskabsmæssig hændelse, og der vurderes at være behov for en samlet koordinering. Enhver repræsentant i beredskabsstaben kan anmode politidirektøren om at indkalde staben. Endvidere kan politidirektøren fra centralt niveau blive anmodet om at indkalde beredskabsstaben. Ved beredskabsmæssige hændelser, der berører flere politikredse, kan Rigspolitichefen - efter omstændighederne i samråd med Forsvarskommandoen og Beredskabsstyrelsen - udpege en politikreds som ansvarlig for løsningen eller samordningen af den politimæssige indsats. Beredskabsstaben i den pågældende politikreds vil i disse tilfælde blive den koordinerende beredskabsstab med deltagelse af bl.a. totalforsvarsregionerne og Beredskabsstyrelsens regionale beredskabscentre. Totalforsvarsregionerne og Beredskabsstyrelsens regionale beredskabscentre kan dog efter omstændighederne ligeledes træffe bestemmelse om at være repræsenteret ved en forbindelsesofficer i en eller flere af de øvrige beredskabsstabe, der måtte være aktiveret. I de tilfælde, hvor Rigspolitichefen træffer bestemmelse om, at Rigspolitiet er ansvarlig for samordningen af en politimæssig indsats, vil koordineringen af den samlede beredskabsmæssige indsats efter omstændighederne kunne ske via den nationale operative stab. Det forudsættes dog under alle omstændigheder, at der etableres et tæt samarbejde mellem beredskabsstabene i politikredsene og den nationale operative stab. Generelle spørgsmål vedrørende beredskabsstaben vil således løbende blive drøftet i stabsudvalget under den nationale operative stab med henblik på om nødvendigt at fastsætte supplerende retningslinier på området for bl.a. at sikre den fornødne enkelhed og ensartethed i beredskabstabenes virke.
