Da det første gang blev bragt på bane at skrive en artikel om genopbygningen af Irak til Militært Tidsskrifts temanummer om post‐konflikt indsatser, var udsigterne for at kunne gennemføre en indsats i Irak mere lovende, end de er nu få måneder senere. Her ved månedsskiftet maj/juni 2004 er udviklingen inde i barsk modvind: den politiske proces er i gang, men sårbar, og sikkerhedssituationen gør det svært at arbejde med praktisk genopbygning.
Og dog. Godt nok har mange udenlandske organisationer – også danske ‐ trukket deres internationale stab ud af Irak, men arbejdet fortsættes af organisationernes irakiske medarbejdere. De danske rådgivere, der er udsendt til Koalitionsmyndigheden og til at hjælpe den irakiske administration fortsætter deres arbejde, ligesom det danske repræsentationskontor i Bagdad fungerer. Den samme gælder styringsenheden i Basra, som fortsætter sit arbejde med iværksættelse af projekter, og den efterhånden velkendte polititræningsindsats kører også videre. Tilsvarende viderefører de store donorlande USA og Storbritannien deres bistandsindsatser.
Grundlaget for Danmarks civile indsats
Folketingets finansudvalg tiltrådte den 9. april en bevilling på i alt 350 mio. kr. til genopbygning og humanitære indsatser for perioden 2003‐2004. I bevillingen forudses en bred vifte af indsatsformer:
• Ekstraordinære humanitære bidrag
• Bistand til flygtninge og internt fordrevne i nærområder
• Udsendelser under det Internationale Humanitære Beredskab
• Demokratiserings‐ og menneskerettighedsindsatser
• Infrastrukturprojekter, herunder vand og sanitet
• Rådgiverudsendelser
• Bidrag gennem FN/Verdensbanken til genopbygning
Den humanitære del omfatter de humanitære bidrag, nærområdeindsatserne og udsendelserne over det Internationale Humanitære Beredskab. Indsatserne skal udgøre en substantiel støtte på det humanitære område og særligt sigte på sårbare grupper, for eksempel internt fordrevne.
De øvrige indsatsområder falder ind under genopbygningsdelen hvis formål er at fremme stabilitet og forsoning og støtte demokratiseringen og opbygningen af en retsstat. Bidrag til genopretningen af den irakiske stat vil være bidrag til at sikre, at landet genindtræder i det internationale samfund og kan påtage sig internationale forpligtelser, herunder bekæmpelse af terrorisme.
Herudover har Finansudvalget tiltrådt en eksportgaranti på 1 mia. kr. for perioden 2003‐2004.
Forløbet
Med placeringen af ambassadør Ole Wøhlers Olsen som civil leder af Koalitionsmyndigheden (CPA) i Basra i perioden maj‐juli 2003 fik den danske indsats en geografisk platform i det sydlige Irak. På den militære side fik det danske kontingent myndigheden over et område i den nordlige del af Basraguvernoratet. Disse forhold samt det faktum, at det sydlige Irak er den fattigste del af Irak og tillige var stærkt undertrykt af det gamle regime, bevirkede, at fokus for både genopbygningsbistanden og den humanitære bistand blev lagt på det sydlige Irak. Herved kunne der skabes en synergieffekt mellem den civile og den militære indsats. Dette falder i tråd med de igangværende bestræbelser for civil og militær samtænkning
Udgangspunktet for den danske bistand var, at der efter krigshandlingerne i foråret 2003 ikke var tale om en humanitær katastrofesituation, men at der var betydelige humanitære behov. På infrastruktursiden var der som ventet store behov for genopbygning og rehabilitering af offentlige forsyningstjenester, men tilstanden måtte nok så meget tilskrives tidligere krige og mange års forsømmelser. Indenfor området menneskerettigheder og demokratisering var behovene, særligt for støtte til etableringen af en retsstat, enorme.
De humanitære bidrag har hidtil omfattet fødevarehjælp, medicin, husly, vand og sanitet, samt deltagelse i den overordnede koordination af indsatsen. Hertil kommer støtte til internt fordrevne, humanitær minerydning og støtte til overholdelse af international humanitær ret. De nævnte indsatser gennemføres typisk af danske NGOer og relevante FN‐organisationer. Det danske genopbygningsprogram blev i samarbejde med CPA fastlagt til at skulle omfatte:
Menneskerettigheder og demokrati
- støtte til justitssektoren i form af placering af danske rådgivere i justitsministeriet og domstolsadministrationen i Bagdad, samt ved domstolsadministrationen i Basra
- støtte til politimyndighederne i Basra i form af rådgiverplaceringer og udsendelse af instruktører til gennemførelse af træningsprogrammer for politifolk
- støtte til udvikling af lokaldemokrati og lokaladministration i form af rådgiverplaceringer i Basra
- støtte til dokumentation af menneskerettighedskrænkelser i form af udsendelse af massegravseksperter og kapacitetsopbygning
- støtte til etablering og styrkelse af irakiske menneskerettighedsorganisationer i form af en generel rådgivningsfacilitet
- støtte til kurser o.l. for mediemedarbejdere på infrastrukturområdet blandt andet:
- undersøgelse af transportkorridoren mellem Bagdad og havnebyen Um Qasr
- reservedele til offentlige forsyningsvirksomheder i de fire sydlige guvernorater
- beskæftigelsesfremmende oprydningsprojekter (Urban Clean Up) i de større byer i de sydlige guvernorater
- affaldshåndtering i de fem største byer i de sydlige guvernorater.
Samarbejdet med CPA på MRD‐området kom hurtigt i gang, og i løbet af sommeren 2003 kunne rådgiverudsendelserne til Basra forberedes og iværksættes. Dansk Institut for Menneskerettigheder blev bedt om at gennemføre en forberedende fase af et projekt omfattende støtte til irakiske menneskerettighedsorganisationer og til etablering af en dokumentationsenhed vedrørende overgreb på befolkningens menneskerettigheder. Politirådgiverne indledte forberedelserne til polititræningsprojektet, som blev iværksat i oktober 2003. Polititræningsprojektet blev den mest synlige danske indsats. Der var i 2003 udsendt 3 politirådgivere og 11 instruktører, som på det nyindrettede politiakademi i Basra gennemførte kurser for 180 mellemledere ved Basras politimyndighed i 2003. I 2004 er der planlagt kurser for 980 kursister. Endvidere er 5 instruktører udsendt til et nyt polititræningscenter i Jordans hovedstad Amman, hvor nyrekrutterede irakiske politifolk uddannes. Centret har plads til 3000 kursister ad gangen. Kurserne varer 8 uger.
Til CPA i Bagdad har der været sekunderet danske rådgivere til varetagelse af kontakterne til regionerne og guvernoraterne, samt til donorkoordination og NGO‐spørgsmål. Til CPA i Basra har der været og er sekunderet rådgivere til landbrug, retsvæsen, lokal administration og presse.
I august 2003 forværredes sikkerhedssituationen betydeligt med mange angreb på den udenlandske tilstedeværelse i Irak; særligt var bombeangrebet 19. august på FNs hovedkvarter skelsættende. Konsekvensen blev, at FN og flere større humanitære organisationer trak deres internationale medarbejdere ud af Irak og opererede fra Cypern og Jordan. Strenge sikkerhedsregimer blev indført for alt personel udsendt til CPA over hele landet. For den samlede danske bistand betød den forværrede sikkerhedssituation begrænsede muligheder for at gennemføre projekter udenfor CPAs beskyttede områder. FNs fravær indebar tillige, at flere af de udvalgte ”danske” infrastrukturprojekter, som var under forberedelse med FN, gik i stå.
Det var derfor under betydelige sikkerhedsforanstaltninger fra CPAs side, at et hold danske arkæologer og antropologer i oktober/november 2003 på CPAs invitation undersøgte en række områder med mulige massegrave. Holdet undersøgte 20 områder, hvoraf de 10 viste sig at indeholde massegrave.
En review‐mission i det sydlige Irak i oktober gennemgik det hidtidige forløb og anbefalede en fortsættelse af de hidtidige aktiviteter indenfor menneskerettigheder og demokrati, mens det på infrastrukturområdet blev anbefalet at stille midler til rådighed for de enkelte kommuner i Basra‐guvernoratet. Derved kunne man komme i direkte kontakt med de instanser, der i lokalområderne stod for de offentlige serviceydelser. Denne tilgang ville direkte bidrage til at støtte stabiliseringen i lokalområderne.
Det blev en hovedopgave for den danske Styringsenhed, som blev etableret i Basra i januar/februar 2004. Styringsenheden fik udarbejdet forslag om en facilitet for genopbygningsprojekter o.l., som rettede sig mod kommunerne i Basra‐guvernoratet. Det forudses, at en stor del af midlerne vil gå til (gen)etablering af drikkevandsforsyninger samt til sanitære forbedringer. Styringsenheden har også identificeret andre projektmuligheder, som er prioriteret af de stedlige myndigheder, men som endnu ikke har fundet finansiering. Det drejer sig om spulekøretøjer til kloakvæsnet, rehabilitering af et påfyldningsanlæg for flaskegas til husholdningsbrug, istandsættelse af et bøjeudlægningsskib til sikring af sejladsen på Iraks oceanhavne og i floddeltaet, samt rehabilitering af en kornsilo i Basra. De nærmere undersøgelser af projektforslagene vil afgøre, om man vil gå videre med dem.
I de identificerede projekter indgår også projekter foreslået af den danske militære sikringsstyrke. Yderligere arbejdes der med leverancer til det irakiske sundhedsministerium og ministeriet for offentlige arbejder.
Sikkerhedssituationen er imidlertid nu alvorligt forringet, og risikoen for udlændige er stor. Udenrigsministeriet har ladet dette afspejle i den officielle rejsevejledning og fraråder alle rejser til Irak, ligesom alle danske i Irak opfordres til at forlade landet. Sikkerhedssituationen har også konsekvenser for gennemførelse af bistanden. Aktiviteter, der kræver tilstedeværelse af udlændinge, som ikke kan gives særlig beskyttelse, er blevet stillet i bero.
Det må således forudses, at gennemførelsen af bistandsprogrammet kan komme til at strække sig over længere tid end den forudsete bevillingsperiode.
Internationalt samarbejde
Henover sommeren 2003 forberedte FN og Verdensbanken, i samarbejde med de irakiske myndigheder, en gennemgribende vurdering af behovene for investerings‐ og driftskapital indenfor 14 prioritetssektorer under det irakiske statsbudget. USA gennemførte i tilknytning hertil vurderinger af kapitalbehovene indenfor for eksempel sikkerhedsområdet og olieindustrien. Vurderingerne, ”Needs Assessments”dækkende perioden 2004‐2007, blev fremlagt på en donorkonference i Madrid i slutningen af oktober 2003.
Madrid‐konferencen står som det foreløbige højdepunkt i bestræbelserne på at få et samlet overblik over behov og ressourcer i Irak de kommende år. Med repræsentanter fra 73 lande og 19 internationale organisationer blev der givet tilsagn om 33 mia. USD i de kommende år, svarende til ca. 92 pct. af de vurderede behov.
På donorkonferencen lanceredes etableringen af to trust‐fonde tilgængelige for samtlige FN/Verdensbank‐organisationer med aktiviteter i Irak. De to fonde, FNs trust‐fond og Verdensbankens trust‐fond, er samlet i International Reconstruction Fund Facility for Iraq (IRFFI), hvor projekter til en værdi af 323 mio.USD er undervejs. EU vil bidrage med ca. 200 mio. USD til disse fonde.
I afventen af IRFFIs etablering fulgte Danmark i 2003 EU‐kommissionens eksempel og ydede et multilateralt bidrag på 20 mio. kr. gennem UNDPs ”Thematic Trust Fund for Crisis Prevention and Recovery”. Bidraget blev øremærket til aktiviteter i Irak indenfor 1) demokratisering og menneskerettigheder samt indenfor 2) rehabilitering af infrastruktur, herunder vand, sanitet og sundhed. Projekterne skal udføres i samarbejde med UNICEF og WHO.
På det nationale plan samordnes bistanden af det nyoprettede planlægningsministerium. På det lokale plan koordinerer den danske styringsenhed i Basra løbende sit arbejde med CPA‐South og guvernoratsmyndighederne, som opretholder oversigter over finansierede og ufinansierede behov og projektforslag. Der koordineres tillige med de lokale repræsentanter for USAID og DFID. I samarbejde med repræsentationskontoret i Bagdad holdes der ligeledes kontakt med de centrale koalitionsmyndigheder om bistandsprogrammet, samt med den danske sikringsstyrke.
Sikkerheden: Hvad nu?
I takt med at magtoverdragelsen den 30. juni nærmer sig, er sikkerhedssituationen i Irak blevet mere spændt og vanskelig, og man må forvente, at dette billede næppe ændrer sig foreløbig. Der er store regionale forskelle i landet, men billedet er kun alt for velkendt ‐ bombeanslag, attentater og bortførelser.
Generelt synes der at være en tendens til frustration i befolkningen, fordi fremskridtene i genopbygningen kommer langsommere end håbet. Frustration udnyttes af yderligtgående og militante grupper til deres vidt forskellige formål. Hvortil kommer den almindelige utilfredshed med at være underlagt fremmed besættelse.
Sikkerhedssituationen har været og er den største udfordring. Befolkningens fysiske sikkerhed og genoprettelse af lov og orden er afgørende for stabiliteten og dermed for den fysiske genopbygning og for opbygningen af en retsstat. Det er samtidig afgørende for at den politiske proces kan lykkes. Der er fortsat et markant behov for styrkelse af for eksempel politiet og hele retssektoren, hvilket afspejles i prioriteterne for hele genopbygningen – også den danske indsats.
