En anmeldelse*) *) Danmark og NATO af Erling Bjøl, Niels Jørgen Haagerup, Otto Kojoed-Hansen, Erik Reske-Nielsen og Erik Seidenfaden. Gyldendal 1968. 224 sider, kr. 36,-.
Sakerhetspolitik framstår som ett langt mera vidstrakt begrepp an utrikespolitik eller forsvarspolitik eller båda sammanslagna.
Nils Andrén
Det klassiske enkle og absolutte og i sin oprindelse nærmest juridiske begreb suverænitet, der ved flittig brug som følelsesladet politisk popord er på vej til at miste præcis mening, er ved at finde sin politologiske pendant - og måske sin afløser som poppolitisk modeord — i det moderne mere komplekse og relative begreb sikkerhed, hvis kerne er bevarelse af statens handlefrihed også under ydre trusler. A t opnå sikkerhed i denne forstand er målet for sikkerhedspolitikken. Statens sikkerhedsproblem kan måske formuleres med spørgsmålene: Hvad kan bevare og styrke og hvad kan true og formindske handlefriheden? (Problem stillingen er parallel til troppeførerens problem udtrykt i krigsffiringens princip om sikring (security): at undgå overraskelse med det form ål at bevare handlefriheden).
Sikkerhedspolitisk debat i Danmark mangler ikke engagerede deltagere, men diskussionens kvalitetsniveau lider under, at mange debattører og den store del af offentligheden har en måske ikke alt for stor indsigt i emnerne. Grunden hertil er bl. a., at Danmark i forskningsmæssig henseende på dette område er et U-land sammenlignet med f. eks. Norge og Sverige. Medens man i disse lande har kunnet basere debatten på en viden, der repræsenterer resultater af indgående studier inden for rammerne af forskningsinstitutioner som dc udenrigspolitiske institutter i Oslo og Stockholm, har Danmark først i 1967 fået sit udenrigspolitiske institut.
Det var i erkendelse af denne manglende hasis for en rational debat, at der i tilslutning til Det udenrigspolitiske Selskab i 1962 nedsattes en Sikkerhedspolitisk Studiegruppe med medlemmer fra de politiske partier, pressen, universiteterne, administrationen og forsvaret. Fra efteråret 1965 forsøgte gruppen mere systematisk at indsamle materiale til belysning af, hvori Danmarks sikkerhedsproblem i slutningen af 60’eme består, og hvilke mulige løsninger der foreligger. Resultatet af gruppens arbejde foreligger nu i bogen Danmark og NATO . Ansvaret for dens enkelte afsnit er de respektive forfatteres, og problem formuleringen og stofindsamlingen har i hovedsagen påhvilet disse, men gruppen har ydet støtte gennem udarbejdelse af arbejdspapirer og kommentering af kapiteludkast. I forordet takkes bl. a. 16 repræsentanter for den militære, teknologiske diplomatiske og økonomiske sagkundskab, gruppen råder over. Bogens tilblivelseshistorie taget i betragtning er det rim eligt i anmeldelsen som i forordet at fremhæve studiegruppens formand, cand. polit. Peter Ilsøe.
Formål
I de første tyve år af NATO s levetid er medlemsskabet uopsigeligt, men fra 1969 kan det opsiges med ét års varsel. Selv om der ikke er udsigt til, at noget NATO-medlem - bortset måske fra Frankrig - opsiger medlemsskabet i 1969, v il alene muligheden for med dette korte varsel at kunne forlade alliancen give anledning til en debat om den sikkerhedspolitik, som alliancen er et led i. Det er, siges det i indledningen til bogen, ikke meningen at tage stilling til, om Danmark bør fortsætte sit medlemsskab af N A TO efter 1969 eller ej, men at forsyne de politiske myndigheder, der skal træffe afgørelsen - i første instans de politiske partier, i sidste vælgerne - med et materiale, som kan have interesse for alle parter i debatten om, hvilken karakter Danmarks sikkerhedsproblem har, og hvordan det skal løses. Hvor rationel en politisk beslutning er, afhænger af, i hvilket omfang de, der skal tage beslutningen, råder over oplysninger om sagen vedkommende faktorer. En demokratisk udenrigspolitik må baseres på, at vælgerne har adgang til oplysning om de problemer, der skal løses. Selv om forfatterne ikke er blinde for, at mange vælgere kun er lid t interesserede i disse problemer eller mener at kunne tage stilling til dem uden at sætte sig ind i argumentationen, og selv om opinionslederne ofte v il filtrere oplysningerne gennem forudindtagne standpunkter, ser de dog ingen anden vej til at nærme sig idealet af en demokratisk udenrigspolitik hvilende på en informeret opinion end oplysning og argumentation.
Det triste i denne illusionsløshed med hensyn til udsigterne til at hadre debattens kvalitet kompletteres af en i forordet udtrykt betænkelighed ved overhovedet at udsende resultaterne af undersøgelsen, som forfatterne gerne ville have kunnet ofre mere tid på. Der er im idlertid ingen grund til denne tristhed. Bogen er blevet en fyldig og saglig oversigt over dansk sikkerhedspolitisk problem atik inden for de grænser, forfatterne selv har sat sig. Den er ingen folkebog som Per Hækkerups i denne genre forbilledlige bog Danmarks Udenrigspolitik (AOF/Frem ad 1966), men den er lige som denne den første i sin art, og uundværlig for den, der er interesseret i saglig viden om de faktorer, en rationel sikkerhedspolitisk meningsdannelse må tage i regning.
Sikkerhedspolitikkens begreb og sikkerhedsproblemets karakter
Målet for et hvilket som helst lands sikkerhedspolitik betinges dels af landets indre forudsætninger, dels af omverdenen. Når E rling B jøl i indledningen skal konkretisere en sådan generalisering, der omfatter såvel supermagter som småstater, til Danmark, tager han med rette sit udgangspunkt i en konstatering af, at »kombinationen af fysisk svaghed og strategisk beliggenhed har ført flere danske udenrigsministre til den fatalistiske slutning, at Danmarks skæbne er helt overvejende bestemt af omverdenen, af »det ydre miljø««, og dokumenterer denne konstatering med henvisninger til E rik Scavenius, P. Munch og Per Hækkerup. B jøl kvier sig ved at lade nøgleordet i dansk udenrigspolitik være tilpasning, og mener, at selv i 1930’erne - hvor valgmulighederne måtte forekomme i ganske særlig grad begrænsede — »havde den skala af ydre muligheder, som Danmark kunne vælge imellem, dog næppe været helt upåvirkelig af dets egne beslutninger.« Han betoner med rette, at Danmarks beliggenhed ikke må vurderes statisk, idet betydningen af beliggenheden bestandig skifter »med den tekniske udvikling og den internationale politiske konstellation, og netop fordi konstellationen skifter, varierer også valgmulighedernes spektrum.« Danmarks sikkerhedsproblem formes af den indbyrdes konstellation af styrkeforholdet mellem, og interesser, hensigter og aspirationer hos en række magter. Dette ydre m iljø bestemmer de valgmuligheder, Danmark har. En konstellationsanalyse af disse ydre faktorer er det, man tilsigter med bogen. Sikkerhedspolitikkens kernespørgsmål er, efter B jøl: »Hvilken løsning giver den største garanti og den mindste risiko ?«. Garantien afhænger af, hvilke forpligtelser, der kan opnås udefra. Risikoen afhænger af »truslen*, d.v.s. den potentielle modstanders hensigter og muligheder for at realisere disse hensigter, eller i en slagordsform, som B jøl næppe ville hillige: hvad han vil og kan. Vanskelighederne ved at klarlægge disse problemer, få viden om dem, er overordentligt store: For det første fordi staterne hemmeligholder af sikkerhedsmæssige grunde, for det andet fordi det drejer sig om fremtidsperspektiver. Per Hækkerup form ulerer i sin bog den sikkerhedspolitiske del af målsætningen for Danmarks udenrigspolitik således: »Som det mest fundamentale: at sikre Danmarks fortsatte eksistens som en selvstændig demokratisk nation. Dette vil dels omfatte målsætningen at sikre verdensfreden, dels at sikre Danmarks egen fred og uafhængighed.« Med udgangspunkt i denne form ulering opererer B jøl med fire sikkerhedspolitiske aspekter:
1) Retssamfundsaspektet: Skabelsen af en international retsorden. (Fredspolitikkens retlige aspekt).
2) Afspændingspolitikken: Bestræbelser på at skabe afspænding dels i forhold til den »truende magt«, dels mellem magter, hvis indbyrdes konflikter kan bringe vor sikkerhed i fare. (Fredspolitikkens politiske aspekt.)
3) Alliancepolitikken. Det vil - med Andrén - sige opnåelse af en vis art forsvarspolitisk relation til andre stater. (Yderpunkterne er den helt bindende militærpagt og den alliancefri isolering.)
4) Forsvarspolitikken.
Det er alliancepolitikken og den dermed funktionelt sammenhængende forsvarspolitik, der som de aspekter, der liar største aktualitet med henblik på vore muligheder i slutningen af 1960'erne, bogen koncentrerer sig om. Denne koncentration skal i og for sig ikke kritiseres, for ingen v il vel nægte, at handlemuligheder som alliance eller neutralitet og forsvarspolitikken indgår som væsentlige elementer i den sikkerhedspolitiske problematik, lige som det må erkendes, at der er en konsekvent sammenhæng mellem bogens emne og titel. Man kunne im idlertid opkaste det spørgsmål, om ikke det sikkerhedspolitiske begreb, der er formuleret gennem de fire ovennævnte aspekter, er vel snævert. Mangler der f. eks. ikke økonomiske, handelspolitiske og socialpolitiske aspekter? Mangler der i indledningen ikke en omtale af det sikkerhedspolitiske nøglebegreb troværdighed? Anmelderen v il besvare spørgsmålene med ja, men læseren henvises, hvis han vil vurdere indvendingernes berettigelse, til Andrén*), der opererer med et meget vidt sikkerhedsbegreb, som indebærer, »att all politisk styrd eller kontrollerad samhallsaktivitet direkt eller indirekt kan forknippas med sakerhetspolitiken.« Dette vide begreb, som han benævner den totale sikkerhedspolitik, og som kan defineres som »nettoeffekten ur sakerhetssynpunkt av ett lands inre og yttre agerande i alla tankbara hanseenden«, er en teoretisk konstruktion, for så vidt som den næppe kan beregnes kvantitativt, men den bør være en praktisk målsætning. T il forskel fra den totale sikkerhedspolitik taler Andrén om den direkte sikkerhedspolitik, der består i »de åtgårder som vidtas i syfte att forverkliga den medvetet omfattade sakerhetspolitiska målsåtningen.« Den direkte sikkerhedspolitiks m idler udsondres i to hovedkategorier, de eksterne aktiviteter (de udadrettede og i egentlig forstand udenrigspolitiske aktiviteter) og de interne aktiviteter (de indadrettede aktiviteter, der kun berører landets egne indre forhold). Distinktionen går kun på aktiviteternes lokalisering eller indretning, ikke på deres form ål eller virkning, idet der i så henseende ikke kan drages en lignende klar grænse. Således kan en ekstern forholdsregel sættes i værk med det primære form ål at løse et internt problem og omvendt. Andréns tankegang kan illustreres med følgende skematiske oversigt over den direkte sikkerhedspolitiks m idler eller kategorier, som han har brugt som systematisk arbejdsinstrument til sin gennemgang af svensk sikkerhedspolitik.
Målsætninger
A. Ekstern sikkerhedspolitik
1. Opnåelse af en vis art forsvarspolitisk relation til andre stater.
2. Forsyning udefra med livsvigtige fornødenheder.
3. Direkte indflydelse på det større internationale politiske miljø.
4. Internationalt fællesskab - integration.
B. Intern sikkerhedspolitik
1. Evne til selvforsvar.
2. Økonomisk selvforsyning.
3. Teknologisk og økonomisk udvikling for at styrke landets tekniske evne til at opbygge og vedligeholde et moderne forsvar og at bære omkostningerne ved dette.
Aktiviteter
Udenrigspolitik på et kontinuum mellem helt bindende militærpagt og alliancefri isolering.
Handelspolitiske foranstaltninger. Medlemsskab og virksomhed i internationale organisationer samt diplom atisk virksomhed i den angivne retning.
Information, kommunikation, aktivt samarbejde og samordning.
Militære rustninger. Civilforsvar. Økonomisk forsvarsberedskab. Psykologisk forsvarsberedskab. Erhvervspolitiske foranstaltninger for at fremme autarki på de for befolkningens fornødenheder og krigsmaterielproduktionen væsentlige områder. Forskning, udviklingsarbejde, industriel rationalisering, uddannelse.
Om troværdighedsbegrebet siger Andrén, at »en aktors politik kan betraktas som troviirdig, om de deklarerade målsiittningarna av andra aktorer anses motsvaras av formåga ait forverkliga dem.* Troværdighedsbegrebet tillægges en sådan vægt, at man måske kan sige, at sikkerhedspolitikken har to nært sammenknyttede hovedopgaver. Den ene er gennem forskellige foranstaltninger at maksimere den faktiske sikkerhed, den anden yderligere at øge sikkerheden gennem at gøre den førte politik så troværdig som mulig.
Indhold
Bogen lægger altså hovedvægten på det ydre m iljø: den internationale politiske konstellation og den tekniske udvikling, og i overensstemmelse med dette program indeholder bogen følgende kapitler: E rlin g B jøl (E. B.) har foruden den ovenfor omtalte indledning og slutningen skrevet om Det sovjetiske problem og om Tyske perspektiver. Niels Jørgen Haagerup (N. J. H.) har skrevet kapitlerne Forsvarspolitikken, Den internationale magtbalance og Sømagterne. De øvrige forfattere tegner sig hver for et kapitel således: Otto KofoedHansen (O. K.-H.): Den teknologiske udvikling, E rik Reske-Nielsen (E. R.-N.): Nordiske aspekter og E rik Seidenfaden (E. S.): Frankrig og NATO . T il de ca. 175 egentlige tekstsider knytter sig 4 appendikser med materiale til vurdering af de militæ re styrkeforhold og 5 kort, hvoraf de fire viser dansk områdes betydning henholdsvis for en offensiv sovjetisk strategi, for sømagterne, for Tyskland og for Norge og Sverige, og det femte det nordlige polarområdes strategiske betydning. Kortene skal roses for originale ideer, der tilsigter klart at anskueliggøre tankegange, der næsten ikke kan udtrykkes alene med ord. Kortredaktøren har im idlertid ikke evnet fuldt ud at kommunikere sine intentioner til tegner, grafiker og forlag. Det er en skam. Endelig indeholder bogen fyldige Noter og litteraturhenvisninger samt et Emneregister. I det følgende skal forsøges givet et hovedindtryk - hovedsagelig i kort referatform - af bogens indhold. Der gås frem kapitel for kapitel i bogens orden.
Forsvarspolitikken
Udgangspunktet tages i den målsætning for dansk forsvar, der kan udledes af bemærkningerne til forsvarsloven af 1960, og hvorefter det er dansk forsvarspolitiks primære opgave - som det er NATO’s - at bidrage til krigsforebyggelsen. Den sekundære målsætning er i givet fald at forsvare dansk område i samarbejde med de andre NATO-lande. Ud fra disse målsætninger må dansk forsvars organisation, størrelse og beredskab vurderes, hvilket gøres i forbindelse med skildringen af forsvaret og dets værns-komponenter. Efter en kort behandling af den strategiske opfattelse bag forsvarsordningen og af base- og atoinvåben-stationcringsproblemerne berøres til slut det danske forsvars mulighed for at blive omstillet til et neutralitetsforsvar. Man savner lier en påpegning af den psykologisk betingede vanskelighed, der ligger i, at man i mere end en snes år bar fremholdt fra toneangivende politisk side, at et isoleret dansk forsvar vil være uden mening.
Den internationale magtbalance Den globale og europæiske magtbalances indflydelse på det danske sikkerhedsproblem vurderes i dette kapitel på grundlag af styrkeforholdet mellem de to supermagter og mellem de to alliancesystemer, de dominerer: NATO - og Warszawapagterne, idet der lægges særlig vægt på styrkeforholdene i Europa.
Det skildres, hvorledes terrorbalancen (den afbalancerede afskrækkelse), baseret på First Strike- og nu Second SJrifee-kapacitet, har fået en ny problem atik gennem opstilling af An ti Ballistic Missile-systemer, hvilket viser, at vor tids balance mellem supermagterne, ligesom enhver fra historien kendt magtbalance, ikke er en statisk foreteelse, men bestandig vil tilpasse sig den teknologiske og politiske udvikling. Bedømmelsen af balancens stabilitet blot et begrænset åremål frem v il derfor være behæftet med betydelig usikkerhed. Diskussionen om den strategi, man v il løse N A T O ’s opgave (primært krigsforebyggelse, sekundært forsvar af Vesteuropa) gennem, skildres så klart, som dens komplekse karakter tillader. Den drejer sig om Massive Retaliation- kontra Controlled Flexible Response-doktrinerne og om den fremskudte strategi, og den komplicerede problem stilling skabes af de mange krydsende interessesæt: U.S.A. i sin supermagtrolle på verdensscenen, U.S.A. i sit forhold til sine europæiske allierede, en bloc og enkeltvis, og de europæiske NATO-partnere i deres indbyrdes forhold. Udviklingen mod større fleksibilitet, eller, om man vil, bort fra udpræget stivhed, i sovjetisk strategisk tænkning sammenholdt med den vestlige strategiske debat får N. J. H. til at antyde, at man måske er ved at orientere sig mod den fælles opfattelse, at »man kan komme ud i visse kon flik tsituationer, der ikke - som tidligere antaget - automatisk og omgående v il udløse alliancesystemernes samlede forsvarsevne og supermagternes strategiske våben.« N. J. H. peger rigtigt på, at den udbredte klassiske frygt for, at en stor koncentration af soldater og krigsm ateriel uundgåeligt indebærer stor krigsfare, ikke støttes af situationen i Centraleuropa, hvor styrkekonfrontationen er enorm og samtidig yderst stabil. Stabiliteten har bevirket, at N A T O ’s forsvarsplanlægning viser stigende interesse for flankeområderne: det østlige Tyrkiet og Nordnorge, eventuelt også Grækenland og Danmark. I forbindelse med omtalen af det samarbejde mellem supermagterne, som er etableret på flere sikkerhedspolitiske områder, behandles rustningskontrol, Arms Control, samt nedrustningsproblemet og de atom fri zoner. Medens forfatteren karakteriserer forhandlingerne om total nedrustning i den form, de h id til har haft, som »blottet for sikkerhedspolitisk mening«, mener han, at det faktiske interessefællesskab mellem supermagterne kan finde konstruktive udtryk i drøftelserne om de begrænsede skridt, som nedrustningsforhandlingerne i Geneve nu helt overvejende beskæftiger sig med. Im idlertid ligger der, som forhandlingerne om en ikke-spredningsaftale har vist, en hovedvanskelighed i at formå andre lande til at acceptere konsekvenserne af dette interessefællesskab mellem de to Store.
Den teknologiske udvikling
O. K.-H.s lykkelige evne til at fastholde de store sammenhænge samtidig med, at han i en veloplagt fortællende stil, der får det hele til at lyde meget let, meddeler et væld af detaljer fra sin store viden, gør dette kapitel til et af bogens bedste. Vægten lægges på at frem stille de sikkerhedspolitisk relevante konsekvenser af udviklingen i våben-, transport- og kommunikationsteknik, og disse forholds betydning for Danmark. Når bortses fra umuligheden af at forudse teknologiske gennembrud, er muligheden for præcise tekniske prognoser ret stor. På masseødelæggelsesvåhnenes område skal man næppe vente drastiske nye teknologiske gennembrud, medens det kan stille sig anderledes med »kampmidler, som fortrinsvis kan anvendes til forsvar, til brug i mere eller mindre begrænsede krige, til spionageformål og til m idlertidig ukampdygtiggørelse af fjenden.« Muligheden for ret præcise prognoser kan im idlertid rumme en fare for sikkerheden: »Dette at noget siges med fasthed kan få os til at glemme, at mange emner er overset eller uomtalt.« V i kan således fristes til at glemme krigens ændrede karakter, og herved f. eks. lægge for lid t vægt på den ret omfattende tekniske indsats, som de kommende år utvivlsomt vil se anvendt på antiguerillakrig. Der advares mod, at vi gør alliancen til en sovepude, så vi tror os sikre gennem dennes planlægning og forskning. Derved kan vi overse, at der kun nationalt og lokalt er fundamental interesse for nationale og lokale specialprohlemer. Spørgsmålet er, om vi i vor allokering og prioritering tilgodeser vore lokale problemer i rim eligt omfang. O. K.-H. mener, at det nok er rim eligt at ønske en større indsats i de kommende år vedrørende det arbejde, som sorterer under Forsvarets Forskningsråd, som h id til har opereret med et årsbudget på ca. 3 m illioner kr. T il sammenligning tjener, at det norske Forsvarets Forskningsinstitutts årlige budget er ca. 30 m illioner kr. og det svenske Forsvarets Forskningsanstalts ca. 100 m illioner kr.
Det sovjetiske problem
Udgangsgrundlaget for formuleringen af enhver dansk sikkerhedspolitik i den nuværende internationale konstellation må, siges det, være en vurdering af den sovjetiske trussel, d.v.s. Sovjets magtmidler og mulige hensigter. Over for den forbavsende sikre stillingtagen til disse forhold, man ofte møder i politisk debat, fremholder E. B. med rette, hvor vanskeligt det er at få et pålideligt billede af sovjetiske forbold og liensigter, idet selv oplysningerne om landets militæ re kapacitet er præget af stor usikkerhed. Med disse forbehold er oplysninger om det m ilita're potentiel, dets omfang og fordeling et vigtigt grundlag for viden om, hvad Sovjet er i stand til at gøre, ligesom de våben, Sovjet har, og den måde, de er anbragt på, kan sige noget om de interesser, man kan have i et bestemt geografisk område, hvorfra man igen kan slutte noget om, hvilke operationer der kan forventes foretaget i krigstilfælde. For at belyse spørgsmålet om Sovjets hensigter behandler E. B. dels den sovjetiske militære doktrin, dels Sovjetunionens regionale interesser i vort område og foretager endelig en belysning af den generelle politik. Den sovjetiske militæ re interesse i dansk område formodes af E. B. dels »knyttet til ind- og udsejlingen til og fra Østersøen, dels til betydningen af det danske område som basis for flankeoperationer mod Centraleuropa. I det første tilfælde kan det danske område kun have praktisk betydning i tilfælde af en langvarig konflikt, og i det andet forudsætter den forventninger om, at konventionelle operationer vil have en vis betydning.« Den manifesterede sovjetiske interesse i dansk område dokumenteres på forskellig måde af forfatteren. Sovjets interesse i Norden er efter E. B. præget af fire karakteristiske træk: Der er en »nordisk balance« i sovjetisk politik over for Norden, der betragtes og behandles som en regional enhed. Interesseintensiteten i de nordiske lande er relativ lav. Norden er fra sovjetisk synspunkt knyttet til maritime problemer. Norden opfattes ikke i og for sig som en trussel, men de nordiske landes territorium kan udnyttes af fjendtlige stormagter til flankeangreb mod Sovjet. Det er vanskeligt at forstå, hvordan Sovjetunionen kan anse den tyske Forbundsrepublik for at være en reel trussel, men E. B. kan angive tre gode grunde til, at det kan være hensigtsmæssigt at opretholde forestillingen herom: Økonomisk fordelagtigt at holde Østtyskland fast. Bidrager til at bolde sammen på de østeuropæiske lande. Psykologisk bensigtsma-ssigt indadtil. E fter en højst læseværdig frem stilling af den generelle politik og ideologiens rolle i politikken, nås frem til den sammenfatning, »at Sovjetunionens udenrigspolitiske målsætning synes at sigte mod bevarelsen af status quo i Europa, mens den tilstræber at udvide sin indflydelse uden for Europa med støtte til revolutionære bevægelser. Regimets eksistens er bundet til dets ideologi med dens forventning om en uundgåelig verdensrevolutionær proces. Men både i doktrin og adfærd kan man konstatere, at de sovjetiske handlingsmål er stærkt situationsbestemte. . . . En realistisk situationsopfattelse bæmmes im idlertid dels af systemet, dels af ideologien, for så vidt angår omverdenens liensigter og beslutsomhed. T il gengæld har sovjetledelsen langt bedre muligheder for til enhver tid at foretage en realistisk styrkevurdering, da den på grund af de vestlige samfunds åbne karakter altid bar adgang til ret præcise inform ationer om Vestens militæ re styrke og alene råder over korrekte oplysninger om sin egen militæ re kapacitet.«
Frankrig og NATO
Medens tidligere ændringer i den vestlige forsvarsorganisation var betinget af teknologiske udfordringer og verdenspolitiske konjunkturer, betød Frankrigs brud med NATO-integrationen, at selve den atlantiske doktrins fortsatte gyldigbed blev bestridt og ikke blot for Frankrig, men for Europa. Virkningerne af det franske skridt gøres med en til emnet passende gallisk klarhed op med hensyn til de militæ re og politiske virkninger på Danmark som NATO-partner og med hensyn til tænkelige im plikationer for europæisk sikkerhedspolitik med eller uden NATO med særligt henb lik på deres relevans for Danmarks sikkerhed. Militært har, siges det, beslutningen kun indirekte virkninger for Danmark. NATO’s hidtidige effektivitet er ikke undermineret, og integrationsprocesserne har fået bedre vilkår. Anderledes forholder det sig med de politiske virkninger. Den franske beslutnings motiveringer sammenfattes således: »Den hidtidige tilstand var for det første ikke ønskelig, den var for det andet ikke tilforladelig, den var for det tredje ikke nødvendig, og den kunne for det fjerde være direkte farlig.« Såfremt denne argumentation føles relevant for en dansk vurdering, og navnlig såfremt den fører til m ilitæ rpolitisk bestemte ændringer i omverdenen, kan Frankrigs skridt få politiske konsekvenser. Spørgsmålet om, hvorvidt den franske argumentation er relevant for Danmark besvares i kort gengivelse nærmest med nej, idet dog ikke-længere-nødvendigt-argiuncntet tilkendes relevans i sin henvisning til det forandrede storpolitiske klim a: den aftagende frygt for et sovjetisk storangreb. E. S. peger im idlertid rigtigt på, at den del af sikkerhedspolitikken, der bar at gøre med forsvarets materielle og organisatoriske beredskab ikke lader sig improvisere og ikke kan have samme rytme som de storpolitiske konjunktursvingninger. Den nuværende afspændingskonjunktur tør ikke opfattes som stabiliseret. Og E. S. fortsætter sarkastisk: »Mens Frankrig under sit nuværende regime er præget af en forsvarsfilosofi, der ikke er tilbø jelig til at lade sine nok så lyse vurderinger af farens aftagen følge af hurtige sikkerhedspolitiske afslapninger, har Danmark på dette punkt en anden tradition.« Denne konstatering må man nok give E. S. ret i. Traditionen kan næppe betegnes som hverken god eller klog. På grund af følelsen af afspamding vurderes de opløsende og afsvækkende tendenser for tiden mere fremherskende end de integrerende og styrkende. For den kommende udvikling opstiller forfatteren fire tænkelige muligheder:
- Videreførelse af det atlantiske system frem mod et atlantisk samfund.
- Et europæisk-amerikansk ligeligt partnerskab inden for NATO , som skulle blive en slags to-magts-allianee.
- Europa som en »tredje magt«, uafhamgig af Amerika.
- En faktisk fremadskridende opløsning af NATO ledsaget af bestræbelser på at give organisationen et nyt politisk indhold for at bevare den med henblik på frygtens tilbagevenden til Europa.
E. S. betegner nærmest de to første muligheder som usandsynlige, den tredje som mindre sandsynlig, mens den fjerde må gives førsterangen i sandsynlighed.
Sømagterne
N. J. H. vurderer, at Danmarks medlemsskab af NATO i afgørende grad er knyttet til, at både U.S.A. og Storbritannien deltager i alliancen. En vurdering af konsekvenserne for Danmark af de to store sømagters holdning til NATO er derfor af interesse. Begge magter har militær interesse i Danmarks deltagelse i NATO på grund af vor geografiske beliggenhed. E fter Frankrigs udtræden af integrationen bar den prestige, der for U.S.A. og England knytter sig til NATO ’s videreførelse, øget den politiske betydning af Danmarks og andre mindre nationers fortsatte deltagelse i NATO. Til prestigebetragtningen kommer den rolle, begge sømagter tillægger NATO som politisk instrument i afspændingsbestræbelserne. N. J. H. argumenterer, at der ikke er grund til at betvivle troværdigheden af sømagternes vilje til at reagere i overensstemmelse med NATOs forsvarsdoktriner i tilfælde af el isoleret angreb på Danmark.
Endelig peges på, at dansk forsvars planlægning, hvis der sker reduktioner af U.S.A.s og Storbritanniens militæ re nærværelse i Europa, må tilpasse sig en situation med færre NATO-styrker i Centraleuropa end nu og med en stigende vægt på evnen til hurtigt at transportere større troppeenheder over lange afstande. Dette behøver ikke medføre en ændring i Danmarks base- og atom politik, men der kan vise sig et stærkere behov for at indrette sig på i givne situationer at modtage styrker udefra.
Tyske perspektiver
Analysen af Tysklands interesser, aktionsmuligheder og hensigter i forhold til Danmark foretages med udgangspunkt i en historisk oversigt over den periode, hvor Tyskland har spillet en central rolle i Danmarks sikkerhedsproblematik, d. v. s. fra Tysklands samling. Variansen i konstellationen er hovedmotivet. 1945 ændrer konstellationen fundamentalt: en række af de interesser, der tidligere havde været Tysklands i det danske område, bliver Sovjetunionens, og da Tyskland vender tilbage til den internationale scene er det i alliance med de stormagter, det i 1914-18 og 1939- 45 havde været i krig med. Om de specifikke tyske strategiske interesser i det danske område siges sammenfattende:
- De er vanskeligt adskillelige fra Tysklands interesser som medlem af NATO .
- Der eksisterer næppe nogen planlagt tysk politik med henblik på varetagelsen af sådanne interesser i tilfælde af en opløsning af NATO.
- Muligheden af en dansk udtræden af NATO efter 1969 synes man at være opmærksom på, men der er næppe tale om en afklaret tysk politik med henblik på en sådan eventualitet.
Tysklands almindelige sikkerhedspolitik, der også bestemmer dets interesser i dansk område, lægger vægt på en vidtgående m ilitæ r integration og en fremskudt strategi. Dette hænger sammen med forbundsrepublikkens særlige problematik:
- Af samtlige NATO-lande har den den længste og mest sårbare landegrænse til Warszawapagt-landene.
- Den er hlandt NATO-lande hovedskydeskiven for Østlandenes propaganda.
- Den er det eneste land, der har uløste territoriale problemer i forhold til Warszawapagt-landene: genforeningsproblemet og spørgsmålet om det genforenede Tysklands østgrænse.
På grundlag af analyser af den udenrigspolitiske problem atik og den interne udvikling konkluderer E. B. sammenfattende, »at de tyske aktionsmuligheder også i den kommende femårsperiode må forventes at forblive stærkt begrænsede, således at radikale ændringer i for Danmark sikkerhedsrelevante forhold først og fremmest er betinget af udviklingen i andre lande og deres indbyrdes forhold, specielt i og mellem U.S.A. og Sovjetunionen.« Kapitlet indeholder flere nye og originale militærstrategiske betragtninger af væsentlig interesse.
Nordiske aspekter
Den nordiske løsning vil utvivlsomt få en fremtrædende plads i den kommende sikkerhedspolitiske diskussion. Det er derfor heldigt, at dette kapitel i en overordentlig klar og nøgtern form meddeler fyldige kendsgerninger om problem stillingen. E. R.-N. virker overbevisende, når han konkluderer, at den foreliggende »løsning på de nordiske landes fælles sikkerhedsproblemer giver dem en større grad af tryghed og større ind flydelse over for stormagterne, end et nordisk forsvarsforbund ville kunne gøre under den gældende storpolitiske konstellation.« Den foreliggende løsning er af Andrén kaldt det nordiske »aftrapningssystem«, hvis kerne er det alliancefri Sverige, og som kompletteres af Danmark og Norge som »NATO-anslutna på m inim ivillkor«, medens Finlands udenrigspolitik føres under stor hensyntagen til Sovjetunionen, men uden direkte tilknytning til Østblokkens sikkerhedssystem. Systemet karakteriseres af E. R.-N. med overskriftsordene: Tilpasset alliancepolitik (Norge), Afbalanceret alliancefrihed (Sverige) og Tilpasset neutralitet (Finland). Uanset holdbarheden af teorien om en egentlig »nordisk halance«, gennem hvilken de skandinaviske lande ved en aktiv udnyttelse af et indviklet vægtstangssystem er i stand til at holde Sovjetunionen i skak, fastslår E. R.-N., »at de nordiske lande i deres sikkerhedspolitiske beslutninger øver stor indflydelse på hinanden, og at de tilpasninger til det ydre m iljø, som til stadighed finder sted for de enkelte la n d e ...... har vekselvirkninger over hele Norden.« De nordiske stater har i deres hidtidige sikkerhedspolitik bidraget til »at holde et så lavt konfliktniveau mellem stormagterne i almindelighed og i Nordeuropa i særdeleshed som overhovedet muligt« gennem »bestræbelser på at opretholde en ret vidtgående handlefrihed inden for eller uden for alliancesystemer og ved at føre en politik , der kan karakteriseres som kalkuleret moderation.«
Man kunne fristes til at oversætte forfatteren til: Der er her tale om et raffineret fleksibelt system, der i praksis har stået sin prøve, og som man - under uændrede forudsætninger — ikke hør forlade til fordel for de enteneller-løsninger, som ret uargumenteret bringes til torvs. E. R.-N. bør læses in extenso, her skal blot hans klare formuleringer af alternativerne for de tre lande og af disses holdninger citeres:
Norge: -Det samlede billede af de sikkerhedspolitiske holdninger i det norske Storting lader ikke nogen tvivl tilbage om, at der er et overvældende flertal til fordel for at fastholde NATO-kursen.« »Ingen af de alternativer, der kan stilles op til den nuværende norske sikkerhedspolitik, synes under den gældende storpolitiske konstellation at kunne give Norge tilnærmelsesvis den samme grad af sikkerhed til den samme lave pris, som tilfældet er gennem Norges indpasning i et nordatlantisk system, for hvilket U.S.A. er hovedgaranten. Dette synes også at gælde tilslutning til et skandinavisk eller nordisk forsvarsforbund, selv om et sådant vel ikke kan anses for helt udelukket, hvis det vestlige alliancesystem skulle gå helt i opløsning.«
Sverige: »Sveriges primære sikkerhedsinteresse må være at bidrage til et lavt konfliktniveau i Nordeuropa samt at bevare mulighederne for at påvirke balancen i Norden under opretholdelse af den alliancefrihed, som finder næsten udelt tilslutning i det svenske folk. Det kan dog næppe udelukkes, at interesser af anden karakter på længere sigt vil kunne påvirke denne sikkerhedspolitiske grundholdning, og navnlig må det antages, at ønsket om tilslutning til Fællesmarkedet kan medføre nogen omvurdering.«
Finland: Finland »har vist interesse for »afspændings«-ordninger med de andre nordiske lande«, men »det forekommer lidet sandsynligt, at Finland skulle kunne opnå større sikkerhed ved at opsige bistandspagten med Sovjetunionen til fordel for medlemsskab af en nordisk forsvarsunion, og i den senere tid er tanken så at sige helt forladt i den finske debat.«
Hvad er så de mulige løsninger på Danmarks sikkerhedsproblem?
Som indledning til besvarelsen af dette spørgsmål, opgør E. B. i bogens slutning først varians og konstans i den internationale konstellation, hvori det danske sikkerhedsproblem har sin oprindelse, som den er nu i forhold til 1949. Forandringen er på det militære område præget af, at der i to henseender har udviklet sig en symmetrisk magtbalance (en regional balance mellem landstyrkerne i Centraleuropa og en global balance ved den sovjetiske raketoprustning). Derimod har der udviklet sig et asymmetrisk magtforhold i Europa ved Sovjetunionens udvikling af et betydeligt arsenal af mellemdistanceraketter, som Vesteuropa er henvist til i det væsentlige at afbalancere ved strategiske atomstyrker under amerikansk kontrol. Sovjet er siden 1949 blevet en betydelig sømagt og lægger vægt på at udbygge sin strategiske mobilitet. Den sovjetiske politiske strategi er nu præget af Sovjets økonomiske bistand til ikke-europæiske lande. Udviklingen i velstandsniveauet i Vesteuropa og U.S.A. siden 1949 har udskudt den - uundgåelige - socialistiske sejr, som im idlertid kan nås uden vold i de liøjst udviklede lande. Socialismens bedste muligheder i de kommende år ligger i den tredje verden, og den store strategi går ud på »verdenslandsbyens« omringelse af industrilandene. Der eksisterer her ingen uoverensstemmelse mellem sovjetiske og kinesiske doktriner. Uoverensstemmelserne gælder alene taktikken. E. B. skriver i denne forbindelse, at »i den vestlige vurdering af den sovjetiske politik hæmmes en realistisk erkendelse, hvad styrken angår, af sovjetsamfundets lukkede karakter, hvad hensigterne angår, af et gennemgående overfladisk kendskab til den marxistisk-leninistiske lære. som ofte fører til en forveksling af målsætning og forventninger såvel som af taktik og strategi samt til anvendelse af prim itive forenklinger som »kold krig«, »spænding« og »afspænding«.« De uforandrede træk i konstellationen er opdelingen i indflydelsessfærer i Europa, demarkationslinien i Tyskland, den sovjetiske kontrol over Østersøkysten fra Viborg til Lübeck, de kommunistiske regeringer og de kommunistiske partiers magtmonopol i Østeuropa samt det østlige alliancesystem.
Truslen i 1949 i form af et isoleret kup mod Danmark vurderer E. B. som mindre sandsynlig: Sovjet prioriterede ikke dansk territorium højt. Men dansk territorium er siden opvurderet både ved Tysklands tilslutning til N A TO (den tyske interesse i en fremskudt strategi) og ved Sovjets overgang fra en europæisk til en global strategi, som forøger Østersøudløbets betydning. Som teoretisk tænkelige løsninger på det danske sikkerhedsproblem opstiller forfatteren 8 muligheder, der ikke straks kan elimineres som helt umulige.
De mindst sandsynlige af disse er:
- Nordisk forsvarsforbund (»uaktuel under de nuværende forhold«).
- Af begge supermagter garanteret neutralitet.
- En europæisk alliance, evt. Vestunionen.
Ud fra det synspunkt, at U.S.A.s interesse i eksistensen af den nuværende alliance vel fører til, at det ikke kan forventes at ville lette et medlemsland vejen ud af den ved løfte om garantier, udelukkes som mindre sandsynlig:
- En vestgaranteret neutralitet
Tilbage bliver da følgende muligheder, hvis konsekvenser E. B. mener, det kan være realitetsrelevant at diskutere:
- Fortsættelse af den nuværende alliancepolitik.
- Isoleret væbnet neutralitet.
- Isoleret afrustet neutralitet.
- En østgaranteret neutralitet
Diskussionen af konsekvenserne lader sig næppe kort gengive, men det er værd at nævne, at E. B. fremsætter den interessante idé vedrørende NATO , at det måske »ville kunne få en stabiliserende virkning, hvis der i 1969 skete en ny tyve års forlængelse af medlemsskabet, eventuelt med forbehold over for dybtgående ændringer i det europæiske system gennem øst-vestlige forhandlinger. Man ville herved svække de sovjetiske forventninger om voksende indre modsætninger mellem de kapitalistiske lande og dermed hele det sovjetiske trossystem samtidig med, at der lagdes en dæmper på den amerikanske isolationisme.« Han regner im idlertid ikke med en realisering af tanken, men anfører, at »alene det forhold, at tanken om en tyve års forlængelse af NATO-forpligtelsen føres ind i debatten kan ... muligvis i sig selv virke dæmpende på den sovjetiske politik.« Med konsekvensdiskussionen slutter E. B. dette interessante kapitel og dermed bogen. Valget mellem de sandsynlige muligheder, d. v. s. afgørelsen af »hvilket sæt konsekvenser man foretrækker«, er en politisk beslutning og ligger uden for den opgave, forfatterne har sat sig.
Samlet kritisk vurdering
Hovedvanskeligheden ved samleværker består i at få sammenhæng og undgå overlapninger. Denne vanskelighed spores ikke i dette værk. Den redaktionelle sammenhæng er god, overflødige gentagelser er næsten undgået, de enkelte kapitler fremtræder med en fælles holdning, selv om der vel kan spores nuancerede forskelle i opfattelserne. Stilistisk er bogen en afvekslende oplevelse, pru'gct som de enkelte kapitler er af forfatterpersonligheden. A lle fem hører jo til blandt landets bedste skribenter, alene det gør bogen læseværdig. Mindst markant står Haagerup, der i denne bog ikke er helt på højde med sig selv. Seidenfadens lille kapitel er en perle, koncist og elegant. Kofoed-Hansen serverer saglighed i et spirituelt festfyrværkeri. Reske-Nielsen er et mønster på klar og veldisponeret form. B jøl, der tegner sig for mere end en tredjedel af bogen, er både den mest originale og åndfulde og den mindst klare. Har han villet leve op til Bohrs tanke om komplementariteten mellem sandhed og klarhed? Bortset fra den - mådeligt udførte - gode idé med kortene, afstår bogen fra at bruge grafiske illustrationer. Hvorfor? Forholdene omkring nationalprodukterne og forsvarsbudgetterne ville være nok så anskuelige, hvis man havde ofret en figur til at sammenholde tallene med. NATO-organisationen burde også have været frem stillet grafisk. Økonomer, sociologer, historikere m. fl. har i årevis anvendt grafisk frem stilling som supplement til den verbale for at skabe øget pædagogisk effekt. Hvorfor afstår denne bog fra at nå maksimal informationseffekt? Ideologien behandles i bogen grundigt for østlandenes, men kun sporadisk for Vestens vedkommende. Men også dette aspekt har relevans fordansk politisk debat. På DsU-kon gr essen den 28. april i år fremsattes, men forkastedes, følgende forslag til resolution: »Danmark bliver i NATO , hvis bl. a. Grækenland og Portugal hældes ud af alliancen.« (E fter Politiken 29. april). Det er i begyndelsen af anmeldelsen gjort gældende, at det sikkerhedspolitik-begreb, bogen arbejder med er for snævert. Der savnes f. eks. økonomiske og handelspolitiske aspekter. Det får den virkning, at man f. eks. ikke i denne bog får en belysning af markedsproblemernes sikkerhedspolitiske aspekt. Men er man helt logisk? For Sveriges vedkommende vurderer man dog, at ønsket om tilslutning til Fællesmarkedet kan medføre omvurdering af den sikkerhedspolitiske grundholdning. Indgår U-landsproblemerne ikke som et sikkerhedspolitisk aspekt? 1 hvert fald kædes disse ting sammen i dansk politisk debat. F. eks. vedtog den nævnte DsU-kongres resolutionen: »Danmark træder ud af N A TO og afskaffer forsvaret.« Forsvarspengene ville man bruge til U-landshjælp. Interessepolitik og sikkerhedspolitik hører som begreber til samme fam ilie, men sikkerhedspolitik er ikke en politik som f. eks. forsvarspolitik, handelspolitik, socialpolitik m. v. Sikkerhedspolitikken kan måske snarere karakteriseres som en eksistentiel synsvinkel, hvorunder de nævnte »politikker« anskues. Når dette er sagt, står tilbage at gøre opmærksom på, at denne omtale kun har kunnet give et svagt indtryk af den informationsmængde og de nuancerede, saglige problembeskrivelser og -analyser, bogen indeholder på sine relativt få sider. Der er tale om et pionerværk, en nyttig håndbog for den, der v il orientere sig selv og andre om sikkerhedsproblemet, og en bog, som alle, dette tidsskrift henvender sig til, hør læse.
Nils Berg
