Gorm Rye Olsen.
Forfatteren er dr.scient.pol. og leder af forskningstemaet ’Managing development: People, states, and international organisations’ på Center for Udviklingsforskning. Han underviser desuden i international politik ved Center for Afrikastudier, Københavns Universitet.
Allerede inden ophøret af den kolde krig og Golf-krigen var der tegn på, at Danmark var begyndt at omlægge sin hidtidige forsigtige og - vil nogen sige - re-aktive udenrigspolitik. Både daværende udenrigsminister Uffe EllemannJensen og ’Udenrigskommissionen af 1989’ fandt betegnelsen ’aktiv internationalisme’ velegnet til at karakterisere den nye udenrigspolitik, som var under udformning i sidste halvdel af 1980erne. På trods af nogen uklarhed om det konkrete indhold i den ’aktive internationalisme’, var der generel enighed om, at den nye udenrigspolitik skulle være langt mere proaktiv og indeholde flere danske selvstændige initiativer. Det ligger også i ideen om den aktive internationalisme, at de internationale problemer skal tænkes ind i en global sammenhæng. Bag hele filosofien i den nye udenrigspolitiske doktrin ligger den forudsætning, at småstater som Danmark rent faktisk har mulighed for at få indflydelse på sine internationale omgivelser og på den internationale udvikling i almindelighed. Det er påstanden i denne artikel, at Danmark siden Golfkrigen i høj grad har levet op til tankerne i den aktive internationalisme. Regeringen har benyttet sig af to helt centrale instrumenter i den forbindelse. Det ene har været udstationeringen af dansk soldater i krise- og krigsområder - primært på Balkan. Det andet instrument har været bistandspolitikken, som siden 1992 har været på ikke mindre end 1 pct. af BNI. I forlængelse af det internationale miljøtopmøde i Rio i 1992 besluttede Folketinget endog at etablere en særlige miljø- og katastrofefond, som senere fik navnet ’Miljø, Freds- og Stabilitetsrammen’. I år 2002 skal den nå 0,5 pct. af BNI. Det betyder, at det ene instrument i Danmarks aktive internationalisme, bistandspolitikken, råder over 1,5 pct. af landets BNI, hvilket - i en international sammenhæng - er det helt unikt. I sidste halvdel af 1990erne var der en heftig international debat om, hvorvidt udviklingsbistand overhovedet fremmer økonomisk vækst i u-landene eller ej. Der er fortsat stor uenighed om konsekvenserne af at give bistand. Men set inden for rammerne af den ’aktive internationalisme’ er denne diskussion lidt ligegyldig. Hvis blot de 1,5 pct. af BNI ’køber’ eller giver os indflydelse på den internationale udvikling, så indfries i hvert fald én helt centralt målsætning for denne politik. Meget tyder på, at den store bistandspakke – og det forhold, at Dansk bistand rent faktisk får international topkarakter for sin kvalitet - giver betydelig lydhørhed for danske synspunkter i internationale fora. Det samme synes i øvrigt også at være tilfældet, for så vidt angår den danske beredvillighed til at stille soldater til rådighed for internationale fredsbevarende operationer. Det må dog straks understreges, at ’lydhørhed’ i internationale fora ikke nødvendigvis er det samme som ’indflydelse’ på konkrete begivenheder i bestemte regioner og lande. Hvis vi snævert fokuserer på mulighederne for at øve indflydelse ved hjælp af den store bistandspakke, er det nemt at nævne eksempler på, at selv mange penge i hvert fald ikke kan få regeringer i fattige lande til at ændre adfærd. Da Danmark i midten af august 2001 afbrød bistandssamarbejdet med Zimbabwe, skete det efter flere års forgæves forsøg på at overtale regeringen i Harare til at ændre sin politiske kurs. På trods af at Danmark var den næststørste donor i Zimbabwe med over 100 millioner kroner årligt, kunne vi ikke få regeringen til at stoppe krænkelserne af menneskerettighederne. Vi kunne heller ikke få overtalt præsident Robert Mugabe til at trække sine 13.000 soldater hjem fra krigen i Congo.
De ydre rammer for den ’fjerne’ udenrigspolitik
For en småstat som Danmark må omlægningen af den udenrigspolitiske linie selvsagt udspille sig inden for de givne internationale rammer, hvor det jo netop er karakteristisk, at små stater kun har begrænset indflydelse på disse ydre betingelser. Derfor er det interessant at drøfte hvilke eksterne rammer, dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik har opereret under i årene efter Golfkrigen. Denne artikel indsnævrer imidlertid sit fokus til overvejende at være på, hvad man kan kaldes Danmarks mere ’fjerne’ udenrigspolitik og, det vil især sige forholdet til de fattigste lande i verden. Det kan ikke udelukkes, at der kan identificeres andre betingelser for denne del af dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik end de rammer, der kan iagttages for den mere ’nære’ udenrigspolitik rettet mod Norden, Baltikum og Europa/EU. Efter min opfattelse bestod de vigtigste eksternt givne betingelser for den mere ’fjerne’ del af dansk udenrigspolitik af tre forhold, som selvsagt er tæt forbundne. For det første betød vort medlemskab af FN og vor traditionelle tilslutning til det ønskværdige i et mere normstyret internationalt system, at vi var særdeles lydhøre over for nye strømninger og ideer om verdens ’retfærdige’ indretning. Danmarks stærke engagement i etableringen af et mere normstyret internationalt system syntes på mange måder at blive reflekteret i den amerikanske præsident George Bush’s højtflyvende tanker om behovet for at skabe ’En ny verdensorden’. For det andet satte vores medlemskab af EU og det stærkt forøgede tempo i den europæiske integrationsproces nogle klare og tydelige rammer for vores udenrigspolitiske handlemuligheder. Berlin-murens fald gjorde det muligt at præsentere det europæiske samarbejde og ikke mindst integrationen af de tidligere kommunistiske stater i Østeuropa som et ’fredens projekt’. Det var en del af baggrunden for det betydelige fokus på Balkan i 1990erne. For det tredje må der peges på det internationale systems grundlæggende karakter. Ophøret af den kolde krig førte til opløsning af efterkrigstidens velkendte bi-polære system.. Men hvad kom i stedet? Blev det internationale system uni-polært med USA som verdens eneste supermagt? Eller blev det tværtimod multipolært, hvor USA blev stadig mere svækket, mens andre aktører og forhold blev stadig stærkere? 1990ernes debat pegede i hvert fald på, at den økonomiske globalisering tog til og dermed styrkede markedskræfterne på bekostning af verdens stater inklusiv USA. Debatten om det nye internationale systems kendetegn fremhævede også mediernes stigende indflydelse på de globale begivenheder. Endelig var et fremherskende synspunkt, at normer og international etik vandt frem på bekostning af den hidtidige vægt på staternes egne snævre interesser af især sikkerhedspolitisk art. Hvad betyder det for Danmarks ’fjerne’ udenrigspolitik?
Kuwait og Kurdistan
Der var noget lovende og fortrøstningsfuldt over ideen om, at vi først på året 1991 stod på tærsklen til en ’ny verdensorden’. Løftet blev som bekendt formuleret af den amerikanske præsident George Bush i forbindelse med nedkæmpelsen af Iraks tropper i Kuwait. I sin årlige tale til amerikanske folk om "Unionens tilstand" berørte præsidenten temaet. "Det, der er på spil, er en ny verdensorden. Det handler om menneskehedens universelle ønske om fred, sikkerhed, frihed og ret", understregede George Bush. Blandt andet derfor var det nødvendigt, at det internationale samfund satte en stopper for en tyran som Iraks Saddam Hussein. Næppe var nedkæmpelsen af Saddam Husseins tropper i Kuwait bragt til ende, før der udbrød borgerkrig i det sønderbombede Irak. Det kom til opstande i såvel det sydlige som det nordlige Irak. Det blev imidlertid opstanden i nord, i irakisk Kurdistan, der fik international bevågenhed og dermed også mest international betydning. Baghdad-regeringens usædvanligt brutale fremfærd over for civilbefolkningen fik tæt ved 2 millioner ud af 3 millioner indbyggere til at flygte op i de uvejsomme og iskolde bjerge ind mod Tyrkiet og Iran. Den internationale presse var til stede og rapporterede om hundreder af døde, ikke mindst børn og ældre. FNs Sikkerhedsråd vedtog en meget skarp fordømmelse af den irakiske regerings voldsomme adfærd og undertrykkelse af sit eget folk. Resolution No.688 krævede, at overgrebene straks hørte op. Resolutionen betegnede den massive flygtningestrøm som en "trussel mod international fred og sikkerhed". Resolutionen var bemærkelsesværdig, da den var et af de første eksempler i FN's historie, hvor organisationen klart og tydeligt blandede sig i en medlemsstats indre anliggender. Noget sådant er traditionelt blevet anset for at stride mod FN-pagtens artikel 2, stk.7. I forlængelse af vedtagelsen af resolution no.688 rykkede mere end 20.000 vestlige soldater ind i irakisk Kurdistan for at etablere en sikkerhedszone, som efter planen skulle gøre det muligt for de mange flygtninge at vende hjem. De vestlige landes intervention i irakisk Kurdistan kort efter Kuwait-felttoget samt oprettelsen af sikkerhedszonen til beskyttelse af civilbefolkningen, blev af mange taget til indtægt for, at nu havde moral og etik fået en ny og central placering i international politik. Det blev almindeligt at tale om ’humanitære interventioner’, underforstået at indgrebet i irakisk Kurdistan var ensbetydende med, at hensynet til menneskerettighederne nu blev sat højere end staternes suverænitet. Fænomenet humanitær intervention kom derved til, at ramle ind i et ømtåleligt dilemma i FN-pagten og i 1990ernes internationale politik: Har det såkaldt ’internationale samfund’ ret og pligt til at blande sig i andre staters indre anliggender, hvis der sker grove krænkelser af menneskerettighederne? Tilhængere af en sådan ret til intervention i andre landes indre anliggender argumenterede for, at omverdenen har en humanitær pligt og ret til at gribe ind i lande, hvor eksempelvis et folkemord truer. Man mente i FN-pagten at kunne finde belæg for eksistensen af en sådan humanitær ret til intervention. Med støtte i FN-pagtens indledende erklæringer og artiklerne 55 og 56 mente tilhængerne, at hensynet til menneskerettighederne i bestemte situationer må komme forud for hensynet til staternes suverænitet. Tidligere udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen argumenterede på FN’s Generalforsamling i september 1991 for, at folkeretten havde bevæget sig omkring begrebet ’staters indre anliggender’. Og han fortsatte: ”Der er behov for at overveje, hvordan det internationale samfund skal påtage sig et ansvar for at gribe ind over for massive brud på menneskerettighederne, der truer et stort antal uskyldig menneskers liv. I de situationer må begrebet ’indre anliggender’ høre fortiden til”. Få år senere argumenterede daværende forsvarsminister Hans Hækkerup for det samme synspunkt: ”Jo grovere overgreb på menneskerettighederne, desto stærkere er argumentet for, at verdenssamfundet blander sig. I disse år flyttes grænserne i folkeretten, og dét mener jeg er rigtigt. Specielt i de grove tilfælde som folkemord og etniske udrensninger”. På den anden side findes der det synspunkt, at respekten for staternes suverænitet og de international grænsers ukrænkelighed er det afgørende cement, der holder sammen på det internationale system. Så længe det internationale system bygger på eksistensen af nationale stater er det bydende nødvendigt, at der er international respekt omkring FN-pagtens ord om suverænitetens ukrænkelighed og dermed, at det er illegitimt at blande sig i andre staters indre anliggender.
Somalia og Rwanda
Den amerikanske landgang på strandene uden for Mogadishu i Somalia i december 1992 syntes at bekræfte, at voldsomme krænkelser af menneskerettighederne kunne det internationale samfund ikke sidde overhørig. I dette tilfælde drejede det sig om omfattende hungersnød, der blev markant forstærket af igangværende klan- og bandekrige. De 30.000 – fortrinsvis amerikanske – FN-soldater skulle ikke alene beskytte den international nødhjælp. Det var også ventet, at tropperne skulle bidrage til at dæmpe de væbnede sammenstød mellem forskellige klaner og bander. Det lykkedes imidlertid ikke FN-tropperne at standse kampene mellem de stridende klan-hære og drengebander, der især kæmpede i hovedstaden Mogadishu. Derfor ændrede FN midt på sommeren 1993 strategi. Fra at Somalia-aktionen havde været en humanitær nødhjælpsoperation, fik den nu karakter af at være en fredsskabende indsats. De militære konfrontationer mellem FN-tropperne og somalierne endte i en række blodige sammenstød. Resultatet blev til sidst, at FN måtte trække alle sine soldater ud af det borgerkrigshærgede land. Efterfølgende udspandt der sig en heftig international debat om hele operationen. Var den en fiasko? Og i så fald var det FN's skyld? Var det en fallit for tankerne om, at der eksisterede en ret til humanitær intervention? Endelig blev der sat spørgsmålstegn ved troen på, at FN kan eller skal spille rollen som fredsskaber. I det hele taget blev årene efter krigen om Kuwait og krisen i irakisk Kurdistan præget af voksende mistillid til FN's evner og muligheder for at garantere international fred og sikkerhed. Mistilliden til verdensorganisationen blev ydermere styrket af de blodige begivenheder, der i foråret 1994 udspillede sig i den lille centralafrikanske stat Rwanda. I løbet af ganske få uger blev mellem 500.000 og 800.000 mennesker dræbt i et af verdenshistoriens mest bestialske folkedrab. Yderligtgående medlemmer af hutu-stammen dræbte med køller og macheter moderate hutuer og især medlemmer af tutsi-stammen. Til trods for at verdensoffentligheden og FN's sikkerhedsråd var fuldt vidende om, at massemyrderierne stod på, var der ingen international villighed til at gøre noget for at forhindre folkemordet. Blot få år tidligere havde der være en stærk international opinion til fordel for, at der eksisterede en humanitær ret til at gribe ind i sådanne ekstreme situationer. Først da det så at sige var 'for sent', enedes medlemmerne af FN's Sikkerhedsråd om at udstationere en FNstyrke i Rwanda. Den internationale passivitet over for den centralafrikanske tragedie fortsatte også efter myrderierne var hørt op, da omkring 1 1/2 million hutuer flygtede til nabolandet Zaire. Folkedrabet i Rwanda i 1994 og især accepten af de enorme flygtningelejre i Zaire i 2 år, vidner om en påfaldende international passivitet over for store humanitære tragedier i sammenligning med årene umiddelbart efter Berlin-murens fald i 1989. Fra midten af 1990erne var den internationale politik – i hvert fald i et Nord-Syd-perspektiv - kommet tilbage til det ’traditionelle’, man fristes til at sige ’normale’ mønster, hvor staternes snævre interesser er det, der i sidste instans er udslaggivende for deres internationale adfærd. Krigen om Kuwait og den humanitære intervention i irakisk Kurdistan syntes at signalere, at nu skulle moral og normer med vægt på menneskerettighederne og individets ukrænkelighed til at være normsættende for den internationale udvikling. Somalia og Rwanda kom til gengæld til at understrege, at det var en fejlopfattelse af realiteterne i det nye internationale system. De toneangivende staters reaktion over for de to tragiske begivenheder viste, at tingene var tilbage ved det normale, hvor staternes interesser og ikke luftige principper, moral og menneskerettigheder bestemmer den internationale politik.
FN ud på sidesporet
FN's vanskelige position blev ikke alene stillet åbent til skue af begivenhederne i Afrika. FN’s store problemer med at finde et troværdigt svar på krigene og overgrebene i det tidligere Jugoslavien understregede ligeledes verdensorganisationens vanskeligheder. Der kom først noget, der lignede en 'løsning', da USA i slutningen af 1995 kastede sin styrke ind i en række intensive forhandlinger med krigens parter. En skrøbelig fredsaftale blev indgået i slutningen af året takket være det amerikanske pres og takket være, at amerikanerne langt om længe var villige til at stille tropper til rådighed for en fredsbevarende operation i Bosnien. Det internationale nybrud i forbindelse med den fredsbevarende operation bestod i, at den skulle ledes af NATO og ikke som hidtil være FN's ansvar. Dermed blev det ikke alene tydeliggjort, at FN var ved at glide tilbage til sin gamle position. Nok så vigtigt var det, at begivenhedsforløbet på Balkan understregede, at FN’s fremtidige rolle afhænger af, hvad USA og dets allierede kan blive enige om – og ikke hvad velmenende idealister og internationale moralister måtte finde ønskværdigt. Denne tilbagevenden til den internationale ’normal’ tilstand kan føre til en ret provokerende tolkning af udviklingen de første år efter den kolde krig og Golfkrigen: Den internationale politik byggede på daværende tidspunkt simpelthen på en misfortolkning af situationen! Fordi de internationale magtforhold var så uafklarede, kunne kravene om mere moral og en international politik styret af normer vinde indpas og påvirke beslutningstagerne. Det er den samme type forklaring, der kan lægges til grund for debatten om den såkaldte CNN-effekt, der mener at vide, at medierne kan påvirke beslutningstagerne til at træffe ganske bestemte udenrigspolitiske beslutninger. De ’klassiske’ eksempler på denne CNN-effekt er ikke overraskende netop Kurdistan interventionen i foråret 1991 og landgangen ved Mogadishu i december 1992. Videnskabelige undersøgelser har efterfølgende påvist, at de to beslutninger i hhv.1991 og 1992 ganske rigtigt blev truffet blandt andet på grund af pres fra mediedækningen. Det var muligt at få beslutningerne igennem fordi, beslutningstagerne ikke havde en formuleret politik i forhold til de to situationer. Da de først havde fået udformet en politik, som det var tilfældet efter ’fiaskoen’ i Somalia, kunne medierne ikke påvirke beslutningstagerne til at gribe ind i for eksempel Rwanda. Og når politikerne ikke havde en klar politik i de første to tilfælde, hænger det netop sammen med den flydende og uafklarede situation i årene umiddelbart efter den kolde krigs ophør.
EU og ikke FN
Det er påstanden her, den faldende tro på FNs evner som fredsbevarende organisation også fik betydning for den sikkerhedspolitiske tænkning her i landet. Det samme er tilfældet med tankerne om retten til humanitær intervention, som umærkeligt gled i baggrunden på såvel den internationale som den lokalt danske dagsorden. Mens FN’s rolle som sikkerhedspolitisk organisation således støt og roligt mistede betydning fra højdepunktet i de første år af 1990erne, blev NATO og EU i voksende udstrækning de centrale orienteringspunkter for dansk sikkerhedspolitik. FN’s tvivlsomme rolle som fredsbevarende organisation på Balkan blev blandt andet udstillet tydeligt i forbindelse med de svigtede løfter afgivet i FN’s sikkerhedsråd om ,at man ville forsvare de 6 såkaldt sikre muslimske zoner i det østlige Bosnien. NATO og NATOs rolle på Balkan vil jeg lade hvile her. I stedet vil se kort på Den europæiske Union, hvor Maastricht- og Amsterdam-traktaterne, understregede de europæiske landes ambitioner om og vilje til at udvikle en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). FUSP’en havde betydning i flere henseender. For det første var og er det helt klart, at den fælles eksterne politik skal tjene til at give EU en position som en betydelig og selvstændig international aktør. For det andet skal disse storpolitiske ambitioner tjene til at styrke integrationsprocessen i Europa. I kraft af Danmarks tilslutning til begge traktater har vi i stigende udstrækning accepteret at koordinere vores indsats i forhold til de fattige lande med de øvrige EU-lande. Det har været særlig udtalt i forhold til den europæiske politik over for Afrika og også til dels for den fælles politik over for krisen i Mellemøsten.
Europæisk Afrika-politik
Gennem de seneste 10 år har der bredt sig en stemning i Europa, der siger at den traditionelle udviklingsbistand ikke har leveret de forventede resultater. Det afspejles i, at der gennem 1990erne skete ganske dramatiske nedskæringer i den europæiske bistand til Afrika syd for Sahara. Det gælder såvel bistanden fra de enkelte europæiske lande som den fælles EU-bistand, der administreres af EU-kommissionen i Bruxelles. Nedskæringerne manifesterer sig ikke blot i den faldende real-værdi af bistanden til Afrika. Gennem de seneste 10 år er Afrika er også blevet nedprioriteret i forhold til andre regioner. Relativt mere bistand er således gået til Nordafrika, Mellemøsten og de fattigste dele af Europa. Andelen af den samlede bilaterale bistand fra de 15 EU-lande, der går til Afrika syd for Sahara faldt eksempelvis fra 52 procent i slutningen af 1980erne til omkring 44 pct. i 1998/99. Nedprioriteringen er endnu tydeligere, hvis vi ser på ændringerne i af den fælles EU-bistand. Her kan der konstateres et fald fra, at 61 pct. af den samlede EU-bistand i 1988/89 gik til Afrika syd for Sahara til, at den kun var på 31 pct. ved udgangen af 1990erne Man kan spørge sig selv om reduktionen i bistanden alene er udtryk for manglende tillid til, at bistanden kan bruges som redskab i Europas politik over for Afrika? Man kan også rejse spørgsmålet: Hvilke interesser har Europa og europæerne overhovedet i denne verdens fattigste region? Spørgsmålet er jo kun interessant, hvis det er sådan, at de europæiske lande – inklusiv Danmark – agerer med udgangspunkt i deres mere eller mindre veldefinerede interesser. På grund af den stærkt begrænsede samhandel og fraværet af private udenlandske investeringer er det ikke muligt at tale om nævneværdige europæiske økonomiske interesser i Afrika. Ser vi på de sikkerhedspolitiske interesser er det også mildt sagt vanskeligt at identificere sådanne i snæver militær forstand. På den anden side åbnede ophøret af det gamle bi-polære internationale system netop op for at tale om eksistensen af ’bløde’ sikkerhedspolitiske interesser. Der er ingen tvivl om, at den type interesser er rykket op på den sikkerhedspolitiske dagsorden i Europa. Hvis man hævder, at EU og dermed Danmark har sikkerhedspolitiske interesser, må det nødvendigvis være bløde trusler, hvor migration er det mest klare eksempel. I snæver tilknytning hertil kan man også hævde, at humanitære katastrofer, kriser og mindre krige ligeledes repræsenterer bløde sikkerhedspolitiske trusler mod Europa, fordi de i høj grad fører til flygtningestrømme. Selvom det kun er absolut mindretal af de personer, der berøres af en væbnet konflikt i Afrika, der bevæger sig mod Europa, kan de ikke desto mindre opfattes som en såkaldt ’samfundsmæssig trussel’.
’Samfundsmæssige trusler’
Barry Buzan definerer ’samfundsmæssige trusler’ som ”trusler eller sårbarhed, der påvirker mønstre af fælles identitet og kultur. De to spørgsmål, der vil stå højest på dagsordenen i begyndelsen af det 21.århundrede er migration og sammenstødet mellem rivaliserende civilisatoriske identiteter”. Hvis vi anerkender, at der eksisterer et fænomen som samfundsmæssig sikkerhed kan det betyde, at vi må acceptere, at Europa har en sikkerhedspolitisk interesse i at undgå massiv tilstrømning af indvandrere – i dette eksempel fra Afrika. Ser man på tallene, er der ingen tvivl om, at netop Afrika er den region i verden, som er mest alvorligt plaget af flygtninge og internt fordrevne personer. Ved udgangen af det gamle årtusinde anslog FN’s Flygtningehøjkommissariat (UNHCR), at 14 millioner mennesker i Afrika enten var flygtninge eller internt fordrevne. Den britiske statslige bistandsorganisations (DIFD) skrev for nylig i en rapport, at ”især Europa må nødvendigvis søge at håndtere konsekvenserne af et voksende antal asylsøgere og økonomiske flygtninge fra Afrika”. Synspunktet kan ydermere støttes af en FN-rapport, som blev offentliggjort i marts 2001. Den forudsiger, at befolkningen i Afrika vi vokse fra de nuværende 800 millioner mennesker til 2 milliarder i år 2050. Ser man endelig på den offentlige debat og på den mere snævre politiske debat i årene efter Golfkrigen, er det nemt at finde støtte for det synspunkt, at et voksende antal flygtninge og indvandrere opfattes som en trussel mod den ’samfundsmæssige sikkerhed’ i Europa. Den voksende politiske interesse i at forhindre strømmen af migranter i at blive alt for stor har manifesteret sig i en lang række konkrete politiske tiltag. Et er den stadig skrappere kontrol med indrejser i Europa. Et andet initiativ er forsøget på at koordinere indvandrerpolitikken og styrke samarbejdet omkring asyl- og flygtningepolitik. Et tredje initiativ sigter mod at inddæmme og håndtere konflikter i Afrika.
Den europæiske udrykningsstyrke
Samtidig med nedskæringerne i den langsigtede udviklingsbistand og væksten i den kortsigtede nødhjælp, er der sket betydelige ændringer i Europas forhold til Afrika. Den tidligere EU kommissær med ansvar for udvikling, portugiseren Joao de Deus Pinheiro, fremhævede således i et lille skrift fra 1999, at i løbet af 1990erne var sikkerhedsproblemerne i Afrika blevet en særskilt bekymring for den Europæiske Union. Det hang netop sammen med det voksende antal væbnede konflikter, der plagede kontinentet. EU-topmødet i Madrid i 1995 gjorde officielt Afrikas sikkerhedsproblemer til et europæisk anliggende. På den baggrund er det næppe overraskende, at det portugisiske EU-formandskab i januar 2000 fremlagde et såkaldt ’reflektions-papir, hvor man fremhævede, at ”udviklingsprioriteterne i Afrika skal også tænkes i sammenhæng med den igangværende europæiske dynamik, nemlig de forandringer, der relaterer sig til reorganiseringen af en europæisk fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. At være realistisk omkring udvikling indebærer, at man tænker integreret omkring, politik, sikkerhed og handel såvel som udviklingsbistand”.
Det er uomtvisteligt, at Europa har meget begrænsede interesser af såvel økonomisk som politisk art i Afrika. Som antydet er den eneste nogenlunde håndgribelige interesse bundet til den samfundsmæssige sikkerhed og her især til i at holde antallet af immigranter nede på et absolut minimum. Det er i hvert fald sådan den samfundsmæssige sikkerhed kan forklare den stigende interesse, EU og en række europæiske lande udviser i sikkerhed, konfliktforebyggelse og konflikthåndtering i Afrika. Det hænger ganske enkelt sammen med, at uro og væbnede konflikter producerer flygtninge. Det eneste middel til at inddæmme sådanne konflikter og mindre krige vil være at indsætte små professionelle militære enheder. EU’s ’rapid reaction force’ en sådan styrke. Frankrig og Storbritannien er også i gang med at opbygge troppestyrker, der kan indgå i sådanne mindre begrænsede operationer, der ligger indenfor rammerne af Petersberg principperne. De fastslår, at militære enheder fra medlemslandene kan anvendes i ”humanitære opgaver samt redningsopgave; fredsbevarende opgaver og opgaver, der involverer kamptropper i krisestyring inklusiv fredsskabelse”.
Danmarks fremtidige indsats mod de ’fjerne’ trusler
Ved starten af det nuværende årtusinde står Danmark over for andre sikkerheds- og udenrigspolitiske trusler end 10 år tidligere. Danmark er også henvist til at samarbejde med andre organisationer end de, der var fremtrædende for 10 år siden. Ændringerne i forhold til de internationale organisationer er for så vidt forholdsvis simple. Sat på en kort formel har årene efter Golfkrigens ophør betydet, at FN er henvist til en endog meget begrænset position såvel i international politik som i dansk udenrigspolitik. NATO var der også for 10 år siden. Men forsvarsalliancen har fået en langt mere aktiv rolle som fredsbevarer og fredsskaber - ikke mindst i takt med at tilliden til FN er styrtdykket. Det kan være værd at notere sig, at på trods af den internationale skepsis over for FN og dermed hele FN-systemet fortsætter Danmark med at støtte FNs forskellige udviklingsorganisationer (f.eks. UNDP, UNHCR, UNICEF, FAO, osv.). Det sker med samme relative andel som de sidste mange år nemlig i princippet med 50% af den voksende danske bistandspakke. Den stigende finansielle støtte til FN-systemet kan fortolkes som et udslag af den borgfred, der hersker om bistandspolitikken og dermed i realiteten også om dansk ulandspolitik. Alternativt må det fortsat store danske bidrag til FN-systemet betragtes som et efterslæb i forhold til ’realiteterne’ ude i den store verden. Endelige for de tredje kan det naturligvis også fortolkes som et udtryk for, at danske beslutningstagere stadig tror på FN som granaten for et international retssamfund styret af normer og moral. Samtidig med at NATO har fået en fremtrædende rolle ikke mindst på Balkan, er EU som nævnt blevet en stadig mere central organisatorisk ramme om dansk udenrigs- og forsvarspolitik. Det er især vigtigt, at EU i meget høj grad er et af de centrale fora for udformningen af dansk ulandspolitik i og med koordineringen af denne politik inden for rammerne af FUSP’en. Det er blandt andet derfor, at EU’s stigende fokus på konfliktforebyggelse og konflikthåndtering er så vigtig for Danmark. Det er det også, fordi fokuseringen på sikkerhedsspørgsmål i Afrika ledsages af en mildest talt stærk mistillid til den traditionelle bistandspolitiks effektivitet i netop denne region. Det vil sige, at blandt beslutningstagere i Europa er der ringe tiltro til, at man via det bistandspolitiske instrument kan fremme økonomisk-social udvikling i Afrika og derigennem understøtte fred og stabilitet i regionen. Derfor er det både nødvendigt og logisk at se sig om efter andre instrumenter. I dette perspektiv får det ekstra mening at prioritere konflikthåndtering, som EU i stigende udstrækning gjorde gennem 1990erne. Indtil videre må Danmark som bekendt stå uden for det militære samarbejde på grund af vores forbehold over for den europæiske forsvarsdimension. Man kan selvsagt anføre, at det ikke giver megen mening, at Danmark kan deltage i humanitære og fredsskabende operationer, hvis blot FN har ansvaret. Hvis til gengæld det er EU, der står i spidsen, må danske soldater blive hjemme. Ikke desto mindre er det svært at forestille sig, at Danmark på lidt længere sigt kan holde sig ude af den slags operationer, hvis det målet tydeligt er humanitært eller, hvis de har en sikkerhedspolitisk begrundelse i de omtalte ’samfundsmæssige trusler’.
Eritrea og Hækkerup
Hvordan passer den danske deltagelse i operationen i Eritrea i 2000-2001 ind i denne fortolkning? Man kan se den danske deltagelse som et udtryk for den traditionelle danske velvilje over for FN og dermed over for henvendelsen om at stille soldater til rådighed for organisationen. På linie med den danske støtte til FN’s udviklingsarbejde kan beslutningen om at udsende de 320 soldater til Afrikas Horn også ses som et udtryk for, at småstaten Danmark endnu ikke har tilpasset sig ’realiteterne’ i det nye internationale system. Endelig kan man selvfølgelig også vælge at fortolke udsendelsen af de danske soldater som kronen på værket for en ambitiøs forsvarsministers. Hans Hækkerup havde investeret mange kræfter og personlig prestige i at få FNs hurtige udrykningsstyrke SHIRBRIG op at stå.
Derfor skulle den for enhver pris udsendes. Og derfor accepterede man politisk at have en styrke stående til udsendelse i næsten et halvt år efter at tilsagnet om udsendelse var blevet givet til FN. At det var så vigtigt for forsvarsministeren mere end antydes af de store praktiske problemer, som var forbundet med deltagelsen, herunder de manglende evakueringsplaner. Endelig kan man notere sig, at FN ’fik lov’ til at få ansvaret for operationen i Eritrea, fordi ingen andre ønskede det. I den forstand blev Eritrea-operationen kun endnu et udtryk for FN’s lave prestige. Verdensorganisationen kan få lov til at få ansvaret for konfliktstyring i perifere konflikter i perifere hjørner af verden. Af samme grund er operationen i Sierra Leone i Vestafrika et FN ansvar. Det gælder også forsøget på at stable et eller andet på benene i Den demokratiske republik Congo. Og derfor har FN også ansvaret for operationen i Øst Timor.
Et ny internationalt system eller ’business as usual’?
Der ligger naturligvis allerede en fortolkning af det aktuelle internationale system i præsentationen af de vigtigste organisatoriske rammer for dansk udenrigs- og forsvarspolitik. I indledningen argumenterede jeg for, at der var tre eksterne forhold, der har bestemt dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik gennem de forgangne 10 år. De to første var hhv. FN og EU/NATO. Den tredje eksterne ramme havde at gøre med selve det internationale systems grundlæggende karakter. Det har været populært at fremhæve den voksende betydning af moral og normer i international politik. Jeg har argumenteret for, at det nok var tilfældet at etiske og moralske overvejelser havde en vis indflydelse på dansk udenrigspolitik i de første år efter Golf-krigen. Men derefter har det været tilbage til ’business as usual’. Det betyder konkret, at de statslige interesser i sikkerhed og stabilitet atter har forrang, som det traditionelt har været tilfældet. Man kan endda gå så vidt som til at mene, at moralske begrundelser for vores politik over for Afrika syd for Sahara, som de er kommet til udtryk i bistandspolitikken har været på retur. Til gengæld har vigtigheden af stabilitet vundet frem. I forhold til den ’fjerne’ danske udenrigspolitik er det af stadig mindre betydning, om det aktuelle internationale system kan beskrives som uni-polært eller multi-polært. Uanset karakteristikken bliver det EU, der danner den organisatoriske ramme omkring den ’fjerne’ danske udenrigspolitik. Selvom det internationale system skulle være uni-polært med USA som eneste supermagt, så er det utænkeligt at USA vil intervenere i eksempelvis Afrika. Hvis en intervention skulle finde sted i en ikke alt for fjern fremtid, vil det blive med EU som hovedaktør. Opinionsundersøgelser foretaget i hele EU viser i øvrigt ganske solid opbakning til, at netop EU påtager sig en langt mere aktiv rolle som international aktør herunder en aktiv rolle i krise- og konfliktsituationer. Ifølge opinionsundersøgelserne er begrundelsen den ret simple, at i udenrigspolitiske spørgsmål vil den enkelte europæiske stat typisk komme til kort, mens EU’s rationale netop ligger her. Summa summarum: Danmarks ’fjerne’ udenrigs- og sikkerhedspolitik står primært over for trusler om regional ustabilitet og fra de trusler, der følger af krige og konflikter, der producerer flygtningestrømme. EU vil blive den organisatoriske rammer om mulige fremtidige danske indsatser i verdens perifere områder. FN kan muligvis få en rolle at spille i den type konflikter, men det er næppe anbefalelsesværdigt at udsende danske soldater under FN’s kommando. Dynamikken og interesserne bag den ’fjerne’ danske udenrigspolitik vil efter al sandsynlighed blive de traditionelle statslige egeninteresser i sikkerhed om end, der primært bliver tale ’bløde’ sikkerhedstrusler som immigration.
