Denne artikel indeholder følgende hovedpunkter:
Indledning.
Rationaliseringsudvalgets sammensætning og formål.
Fremgangsmåde og arbejdsvilkår.
Arbejdsområde og opgaver i store træk: Personeladministrationen Materieladministrationen Regnskabsadministrationen Øvrige administrationsområder Rygge- og anlægsvirksomheden Fredsregimentets organisation Afsluttende bemærkninger.
Indledning.
Ordet rationalisering er blevet et af tidens misbrugte slagord, d.v.s. det bruges i tide og utide, dækkende over mange forskellige ting. Om selve begrebet er skrevet mangt og meget, men for ikke at havne i alt for filosofiske udredninger vil jeg nøjes med at citere en sentens, som på sin uhøjtidelige facon siger noget virkeligt rammende om begrebet: Rationalisering er noget, alle går ind for i teorien og kun modarbejder i praksis.
Rationaliseringstanken opstod som selvstændigt begreb i USA allerede før århundredskiftet, men som så mange andre nye tanker har den haft svært ved at vinde indpas i det danske samfund. Det er f. eks. ret karakteristisk, at staten råder over såvel en politisk statsrevision som 4 store revisionsdepartementer til at foretage en efterkontrol af statsforvaltningens pengeforbrug, medens der kun ydes en sporadisk indsats for at rationalisere og forenkle statsforvaltningens organisation og forretningsgang, inden pengene gives ud. Først i de senere år har der både i erhvervslivet og den offentlige forvaltning været en stigende erkendelse af, at rationalisering ikke blot er noget udenlandsk stads, men at enhver organisation, af hvilken der kræves effektivitet og slagkraft, må lægge stor vægt på en løbende, organiseret rationaliseringsindsats.
Den alment tilbageholdende indstilling overfor rationaliseringstanken har også været gældende indenfor forsvaret. Ganske vist nedsatte krigsministeriet i 1946 et forenklingsudvalg med typiske rationaliseringsopgaver, men dette var efter sin karakter en rent midlertidig foranstaltning og kom — trods en stor indsats — ikke til at sætte sig blivende spor i hærens administration. Da man stod overfor gennemførelsen af forsvarslovene 1950—51, var det overvejet at starte en særlig rationaliseringsvirksomhed under ministeriet som støtte for de mange myndigheder, der skulle ny- etableres eller udvides, men desværre førte disse overvejelser ikke til noget resultat.
Behovet for øget rationalisering indenfor forsvaret blev imidlertid i de følgende år mere og mere udtalt, og i efteråret 1953 besluttede forsvarsministeriet at etablere sit eget rationaliseringsorgan, forsvarets rationaliseringsudvalg, idet det herved var forudsat, at statens fælles rationaliseringsorgan „Forvaltningsnævnet“ på forskellig måde skulle give sin støtte.
Om dette eksperiment handler de følgende afsnit. For at undgå misforståelser må det understreges, at artiklens oplysninger og synspunkter helt står for forfatterens egen regning, selv om de i alt væsentligt baserer sig på materiale, der er fremkommet under udvalgsarbejdet.
Det må ligeledes pointeres, at artiklen ikke må tages som udtryk for, at der ikke indenfor forsvaret forekommer andre former for rationalisering, men der er her tale om stabe m. fl.’s almindelige planlægningsarbejde, som normalt baserer sig på andre fremgangsmåder end dem, der er karakteristiske for den selvstændigt organiserede rationalisering.
Rationaliseringsudvalgets sammensætning og formål.
Udvalget var ved starten i 1953 et internt ministerielt udvalg på 4 medlemmer, men efter eget ønske blev det reorganiseret i 1956, således at det nu er sammensat af repræsentanter for ministeriet (der har formandsskabet), forvaltningsnævnets sekretariat, værnene og institutionerne og tæller ialt 7 medlemmer. Udvalget mødes efter behov for at drøfte principielle retningslinier for rationaliseringsvirksomheden.
Et af de karakteristiske træk ved rationalisering er kravet om, at de folk, der skal udføre det egentlige undersøgelsesarbejde, frigøres helt for andre opgaver. I konsekvens heraf er der under udvalget etableret et særligt arbejdsorgan, forsvarets rationaliseringskontor. I dette kontor, der har ret. vide beføjelser til at handle på udvalgets vegne, indgår for tiden 1 oberstløjtnant som chef, 1 erhvervsøkonom som souschef, 1 rationaliseringsingeniør som teknisk gruppeleder, 4 officerer af værnene og intendanturkorpset, 2 erhvervsøkonomer, 2 teknikere og 1 kontorsystemkonsulent, ialt 12 personer.
Udvalgets formål er overfor forsvarsministeriet at fremsætte forslag til rationaliseringsmæssige foranstaltninger indenfor forsvarets forskellige administrative og tekniske områder. Formålet dækker således ikke de operative og uddannelsesmæssige områder indenfor forsvaret.
Selv om målsætningen naturligvis går i retning af at opnå så mange udgiftsbesparelser som muligt, må man ikke forveksle udvalget med, hvad man kunne kalde en sparekommission. En indsats af sidstnævnte art må nemlig tilstræbe øjeblikkelige rigoristiske spareforanstaltninger og vil derfor kræve dels et ganske ekstraordinært mandat, som udvalget ikke har, dels en til formålet specielt valgt arbejdsform.
Det bar været, overvejet, om udvalgets målsætning i første række skulle søges nået ved tilrettelæggelse af kursus i arbejds- forenkling o. 1. for forsvarets lederpersonel, men selv om en sådan foranstaltning på længere sigt måtte antages at give store resultater, har man dog hidtil ment at burde give løsningen af konkrete rationaliseringsopgaver fortrinet.
Udvalget har set det som sin primære opgave at medvirke til en effektivisering af de meget betydelige administrationsopgaver, som forekommer indenfor forsvarets personel-, materiel- og regnskabsadministration. Indenfor disse områder, hvor der er ansat et meget stort personale, anvendes metoder og hjælpemidler, der gennemgående ikke er fulgt med i den udvikling, der har fundet sted indenfor erhvervslivet og de moderne udenlandske forsvar. Dette arbejdsfelt er så omfattende og undersøgelserne så tidskrævende, at det herudover kun har været muligt for udvalget at gennemføre ganske enkelte institutionsundersøgelser og byggeplan- lægningsop gaver.
Fremgangsmåde og arbejdsvilkår.
Udvalgets fremgangsmåde følger de for rationaliseringsarbejde normalt gældende retningslinier, d.v.s. at der så vidt muligt ikke tages standpunkter eller udformes forslag til omlægninger, før de enkelte arbejdsfaktorer (organisation og målsætning, personelforbrug, tidsforbrug, metoder og hjælpemidler) og disses samvirke er blevet nøje undersøgt og vurderet. Oplysningerne må ikke indsamles „fra skrivebordet“, men skal tilvejebringes ved personlig iagttagelse på stedet og derefter registreres og kontrolleres. Dette arbejde kræver lang tids erfaring hos rationaliseringsmanden.
Gennem denne systematiske indsamling af kendsgerninger får man det bedst mulige grundlag for at udarbejde bedre løsninger og vurdere deres konsekvenser, men det forekommer naturligvis ofte, at der skal træffes vanskelige valg mellem flere løsninger.
Netop fordi der ofte kan være tvivl om, hvilken løsning der bør vælges, har udvalget i udstrakt grad sat praktiske forsøg i gang, inden endeligt forslag afgives til ministeriet. Selv om sådanne forsøg giver mange komplikationer og mange forsinkelser i arbejdet, er det dog udvalgets erfaring, at indsatsen i de fleste tilfælde kan betale sig, dels fordi udvalget herigennem får nogenlunde sikkerhed for en løsnings hensigtsmæssighed, dels fordi et heldigt gennemført forsøg bedre end nok så mange teoretiske udlægninger virker overbevisende på de bestemmende myndigheder.
Dette undersøgelses- og forsøgsarbejde er mere tidskrævende, end de fleste sikkert forestiller sig. På de fleste større opgaver er 2—3 medarbejdere fuldt beskæftiget fra l/2—1 år og i mange tilfælde betydeligt længere. Dette giver jo i nogen grad forklaringen på, hvorfor rationaliseringen i forsvaret har relativt trange kår; personel og tid er jo noget af det vanskeligste at opdrive i forsvaret.
Under denne fase i arbejdet er der ikke store afvigelser mellem vilkårene for erhvervslivets og forsvarets rationalisering. Forskellen kommer imidlertid tydeligt frem, når der skal tages stilling til rationaliseringsforslagene. I industrivirksomheder gennemføres mange forenklinger ved direkte drøftelser mellem direktionen og rationaliseringsmanden. Større omlægninger vil måske nok kræve nogen papireksercits, men stort set kan man sige, at der ikke er langt fra forslag til handling, såfremt direktionen ser sin fordel i forslagenes fremme.
Indenfor forsvaret er man imidlertid — på samme måde som indenfor statsforvaltningen iøvrigt — afhængig af en betydeligt mere kompliceret procedure. Forretningsgangen er i store træk således, at rationaliseringskontorets rapport om vedkommende undersøgelse, indeholdende beskrivelse og vurdering af den nuværende ordning samt forslag til en nyordning, forelægges i udvalget, og såfremt den godkendes her, fremsendes den til ministeriets afgørelse. I ministeriet underkastes den normal sagsbehandling, hvilket i mange tilfælde indebærer, at den går til høring ved værnskommandoer, faglige myndigheder, korps m. fl. og derfra evt. videre til de lavere led i organisationen. Når samtlige udtalelser foreligger, træffer ministeriet i samråd med udvalget afgørelse om sagens fremme eller henlæggelse.
Med denne procedure lagt ovenpå det tidskrævende undersøgelsesarbejde vil det forstås, at begrebet „hurtige resultater“ er ret ukendt for udvalget. Regnet fra det tidspunkt, en undersøgelse startes, indtil endelig afgørelse foreligger, vil der meget vel kunne hengå 3—4 år. Disse vilkår afviger jo noget fra den hyppigt forekommende situation, hvor en velanskrevet stabsmedarbejder i kraft af sin stilling kan få sin chef til omgående at dekretere betydelige omlægninger indenfor organisation, forretningsgang m. v.
En anden faktor, som medvirker til, at ønskerne om hurtige resultater sjældent kan indfries, er kravet om, at der skal foreligge håndfaste garantier for en nyordnings fortræffelighed, før de kompetente myndigheder er indstillet på at gennemføre den. Ønsket om sådanne garantier er for så vidt forståeligt nok, men det må ikke glemmes, at undersøgelsesarbejdet derved bliver mere langvarigt, og at fuld garanti alligevel ikke kan opnås, før en nyordning har stået sin prøve i praksis. Endvidere må man have for øje, at selv et fejlslagent projekt åbner vejen for nye fremskridt og er langt at foretrække for en vedbolden ved gamle løsninger, hvis konsekvens kun kan blive fuldstændig stagnation eller tilbageskridt.
Arbejdsområde og opgaver i store træk.
Det vil føre for vidt at give en blot nogenlunde udtømmende redegørelse for de mange forskellige opgaver, udvalget har beskæftiget sig med gennem sine 5 års virke. Derimod kan det sikkert være af betydning at fremdrage de vigtigste træk i arbejdet indenfor de forskellige hovedområder:
Personeladministrationen.
Indenfor dette administrationsområde knytter hovedproblemet sig dels til fastlæggelsen af, hvilke myndigheder der fremover bør være personeldisponerende og disses ressortfordeling, dels til udformningen af et tidssvarende personelregnskabssystem, hvorved forstås de hjælpemidler i form af personelkartoteker, personlige papirer, personelrapporter, personelstatistikker m. v., som skal tjene til støtte for personeldisponeringen.
Under den nuværende ordning er antallet af personeldisponerende myndigheder meget stort. Selv om de funktioner, der vedrører personeldisponeringen, i princippet er de samme for alle i forsvaret forekommende personelkategorier, sker udøvelsen indenfor en stærkt opdelt organisation, dels efter værn og indenfor det enkelte værn igen opdelt efter våbenarter, korps m. fl. Der er næppe tvivl om, at en noget større centralisering af den overordnede personeldisponering bor overvejes. Spørgsmålet er imidlertid af organisatorisk art og må ses i sammenhæng med de forhold, der bliver resultat af en ny forsvarsordning. Udvalget har derfor i sit arbejde ment at burde lægge va-gten på en modernisering af personelregnskabssystemet, idet der vil være behov for dette, uanset hvilken organisationsform der anvendes.
Personelregnskabssystemets formål vil være at, holde en papirmæssig kontrol med personellet fra det tidspunkt, værnepligten indtræder, indtil denne pligt ophører eller endelig afskedigelse som befalingsmand finder sted. Denne kontrol engagerer i øjeblikket folkeregistre, udskrivningsvæsen, indenrigsministerium, forsvarsministerium, værn, korps samt forsvarets mange forskellige tjenestesteder.
Mange gange fristes man til at synes, at for mange instanser er sat ind på denne personelkontrol, og at der var behov for, at en eller anden „overinstans“ i staten tog området op til samlet vurdering og rationalisering. F. eks. kunne det være af stor interesse at få klarlagt, om der med den moderne udvikling af kontorteknikken er basis for i større omfang at etablere en direkte administration mellem folkeregistrene og forsvaret.
I øjeblikket er situationen den, at værnepligtsadministrationen, d.v.s. den administration, der vedrører personellet inden dets møde ved forsvarets enheder, moderniseres af forsvarsministeriet, indenrigsministeriet, udskrivningsvæsenet og folkeregistrene til dels indenfor rammerne af den såkaldte „Blå bog“ (en betænkning, udarbejdet af en ministeriel arbejdsgruppe, i tilslutning til den nye værnepligtslovgivning). Dette område liar udvalget ikke beskæftiget sig med på anden måde, end at man personelmæssigt har bistået forsvarsministeriet med dettes gennemførelse af forsvarets del af opgaven. Udvalget har herunder påvist ønskeligheden af, at der blev tilvejebragt en større koordination mellem de nævnte offentlige instanser.
Udvalgets egentlige opgave har derfor været afgrænset til den del af personelregnskabssystemet, der vedrører forsvarets tjenstgørende og hjemsendte personel. I starten var det tanken at søge at nå frem til standardiserede losninger for de 3 værn og hjemmeværnet, men da udvalget ikke kunne opnå den fornødne personelmæssige støtte hertil, blev standardiseringsproblemet udskudt og man koncentrerede sig om en løsning af hærens problemer. Undersøgelserne klarlagde, at en sikker personelkontrol var meget vanskelig at gennemføre under det eksisterende system, livor den helt og holdent var afhængig af en manuel stamkortføring. Pcr- sonelopgørelser, der skulle bruges af de overordnede myndigheder, kunne kun udarbejdes ved at foretage sorteringer og optællinger indenfor massen af stamkort (stamblade), et arbejde, der kunne tage flere uger for personelkontorerne, og som ikke kunne kontrolleres, uden at hele arbejdet skulle gøres om. Sammendragningen og bearbejdningen af de underlagte leds opgørelser tog som regel så lang tid, at materialet nåede at blive uaktuelt, når det skulle bruges til disponeringsformål. Også på en række andre områder konstateredes der svagheder i praktiseringen af det gamle system.
Det stod udvalget klart, at her forelå en naturlig mekaniseringsopgave, og efter at en studiegruppe havde været i udlandet, blev der udarbejdet en hulkortløsning, som blev sat i praktisk forsøg ved 2 fodfolksregimenter. Forsøgserfaringerne indfriede forventningerne til det nye system, hvorfor forslag til udvidelse af forsøget til at omfatte hele fodfolket blev forelagt hærkommandoen og forsvarsministeriet, der begge tiltrådte forslaget.
Det udvidede forsøg, der nu er under gennemførelse ved hærkommandoens foranstaltning, går i hovedtræk ud på følgende:
— Den manuelle daglige foring af stamoplysninger på 2 forskellige stamkort reduceres til foring af ét kort (stamkort II).
— Regimenternes hidtidige meldingsvirksomhed i form af rapportbogsføring, daglige og månedlige udskrifter af rapportbog samt summariske styrkelister afløses af en standardblanket „Daglig melding“, der ved gennemskrift udskrives i 3 eksemplarer, hvoraf 2 forbliver ved regimentet, medens 1 fremsendes til lands- delskomm andoen.
— Over hærens tjenstgørende og hjemsendte personel etableres et centralt stamhulkortkartotek, der senere påtænkes delt i 2 landsdelsvise kartoteker. Hulkortene ajourføres ved hjælp af daglig melding, flyttemeddelelser m. v. og anvendes til maskinel udarbejdelse af de hidtidige periodiske styrkelister (B, C og D) og andre former for personelstatistikker, til trykning af mødebefalinger, ordinære og ekstraordinære indkaldelsesordrer samt til udførelse af alle rutineprægede arbejder i forbindelse med personeloverførsler og mobiliseringsplacering.
Ordningen gælder som anført foreløbig kun for fodfolket, men det er tanken senere at søge den udvidet til også at omfatte de øvrige våbenarter.
En mekanisering af denne art kan ikke gennemføres uden betydelige udgifter til hulkortvirksomheden, men disse udgifter modsvares af personelreduktioner ved regimenterne, således at der ikke fremkommer egentlige merudgifter for hærens budget. Dette er et typisk eksempel på en rationaliseringsopgave, hvis endelige resultat ikke kan måles i kontante besparelser, men derimod i en højere effektivitet i forsvarsadministrationen.
Planlægningen af personelhulkortsystemet bar strakt sig over ca. 2 år, men herudover bar udvalget arbejdet med en række enkeltproblemer indenfor personeladministrationen, hvoraf kan nævnes: Duelighedsbedømmelser, designeringsmeddelelser, efterlysning af værnepligtige, navnestrips, straffebladsformularer, forholdsattester, belbredsposer, identitetskort og -mærker, stamkort for civilt personel og fripasordningen. En række af disse forslag er helt eller delvis gennemført ved ministeriets foranstaltning.
Af løbende opgaver er den væsentligste en undersøgelse af søværnets personeladministration.
Materieladministrationen.
På samme måde som personel administrationen rummer materieladministrationen dels en række organisatoriske problemer (forsyningsorganisationens leddeling og ressortfordeling) dels problemer i forbindelse med det materielregnskabssystem, der skal tjene som støtte for materiel disponeringen.
Forsyningsorganisationens generelle forhold har været behandlet i en af ministeriet nedsat logistikgruppe, og bortset fra visse afgrænsede områder, som f. eks. flådestationernes og garnisonernes forsyningsorganisation, bar udvalget derfor ikke afgivet forslag vedrørende denne side af sagen, men har koncentreret sin indsats om tilrettelæggelsen af et moderne materielregnskabssystem, der skulle kunne tages i anvendelse indenfor en hvilken som helst forsyningsorganisation, men som naturligvis også vil give impulser til organisatoriske ændringer.
På grundlag af forundersøgelser ved en række central- og lokalforvaltende myndigheder formulerede udvalget overfor ministeriet de hovedlinier, som efter udvalgets opfattelse burde lægges til grund for et nyt materielregnskabssystem. Forslaget gik bl. a. ud på,
— at lagerregnskaberne hos de lokalforvaltende myndigheder anlægges og føres efter samme princip uanset materielart.
— at lagerregnskaberne ved de centrale myndigheder ligeledes anlægges og føres efter samme princip uanset materielart.
-— at der indenfor den enkelte myndighed kun føres ét lagerregnskab, idet samtlige dubletregnskaber nedlægges.
— at alle materielbevægelser registreres på grundlag af ensartede ekspeditionspapirer.
— at udleveringer noteres i lagerregnskaberne, forinden den fysiske udlevering finder sted.
-— at alle bevægelser i beholdningerne noteres i lagerregnskaberne direkte på grundlag af bevægelsesdokumenterne.
— at alle leverancer sker uden betaling, idet kontrol med økonomi og forbrug foretages ved de leverende myndigheder.
— at de centrale myndigheders dobbeltkartoteker til revisionsformål nedlægges.
— at fordelings- og forbrugsoversigter udarbejdes maskinelt ved hulkortmæssig behandling af regnskabsmaterialet.
— at de centrale lagerregnskaber efterhånden mekaniseres ved hjælp af hulkort.
Efter at ministeriet havde godkendt disse retningslinier som udgangspunkt for udvalgets videre arbejde, fik man i første omgang til opgave at udforme et detailleret forslag til omlægning af søværnets materieladministration, idet der fra revisionsdepartementet var rejst en del kritik af tilstandene indenfor dette administrationsområde. Til gennemførelse af de nødvendige undersøgelser blev der etableret en kombineret arbejdsgruppe på 5 mand, der arbejdede med opgaven ca. 1/2 år.
Søværnets forsyningsorganisation var karakteristisk ved, at materielområdet var delt mellem 5 forskellige faglige (tekniske) myndigheder, der liver indenfor sit område udførte alle funktioner i forbindelse med fremskaffelse, magasinering, fordeling, vedligeholdelse m. v. Ud fra grundsynspunktet om, at forsyningsorganisationen i muligt omfang bør tilrettelægges efter hvad der er mest praktisk for de operative enheder, foreslog udvalget, at søværnets skibsenheder, forter m. v. fremtidig skulle have deres forsyninger fra én instans på hver flådestation, og at dette skulle ske ved etablering af en forsyningsafdeling, der overtog al maga- sinerings- og ekspeditionsvirksomhed fra de faglige (tekniske) myndigheder.
Samtidig udformede udvalget et nyt materielregnskabssystem, som skulle erstatte de uensartede systemer, der i tidens løb havde udviklet sig uafhængig af hinanden indenfor de faglige (tekniske) myndigheder.
Udvalgets forskellige forslag indgik i en omfangsrig rapport, der i alt væsentligt blev tiltrådt af såvel søværnskommandoen som ministeriet, og som nu er under gennemførelse ved søværnskommandoens foranstaltning. Nyordningen skulle på længere sigt give basis for personalebesparelser, men disse vil først kunne realiseres, efterhånden som en række påtrængende saneringsopgaver (katalogisering, ajourføring af regnskaber, optællinger af beholdninger, effektivisering af lagervirksombeden) tilendebringes.
Af opgaver, livor planlægningsarbejdet er langt fremme, kan fremhæves dels et nyt manuelt materielregnskabssystem for hærens regimenter dels et mekaniseret system for de anskaffende myndigheder og landsdelsdepoterne, hvori indgår overvejelser om et centraliseret lagerkontrolsystem, i princippet svarende til det i søværnet nu gennemførte.
Regnskabsadministrationen.
Kort tid efter forsvarsministeriets oprettelse kom problemerne omkring forsvarets regnskabsadministration stærkt i søgelyset, og ministeriet etablerede derfor et særligt regnskabsudvalg med den opgave at fremsætte forslag til en rationel og ensartet regnskabsordning for værnenes regnskabspligtige myndigheder. Dette udvalg afsluttede sit arbejde i 1952 med en betænkning, hvis forslag imidlertid af forskellige grunde ikke blev realiseret af ministeriet. Da rationaliseringsudvalget blev etableret i efteråret 1953, blev man af ministeriet anmodet om at tage området op til fornyet undersøgelse.
Hovedproblemerne indenfor regnskabsområdet er knyttet til: Regnskabstjenestens organisation, budgetplanlægning, finansregnskab, driftsregnskab, dispositionsregnskab, lønningsregnskab, feltregnskab og regnskabsrapportering.
Af organisatoriske ændringer indenfor hæren er efter udvalgets forslag gennemført en centralisering af regnskabsaflæggelsen ved regimenterne. løvrigt er regnskabstjenestens organisation relativt enkel i sin opbygning og kan kun give anledning til principielle overvejelser vedrørende dens placering i forsvarsorganisationen, hvor man kan vælge mellem at fortsætte med en militær forvaltning eller at overgå til en civil forvaltning, således som det f. eks. er tilfældet i Sverige, USA og Vesttyskland.
Budgetplanlægningen bar ikke været gjort til genstand for tværgående undersøgelser fra udvalgets side, men man har på forskellig måde ydet støtte til de bestræbelser, der er i gang med hensyn til at decentralisere budgetansvaret til værnskommandoerne. Et vigtigt, men desværre uløst problem er udbygningen af forsvarets kontoplan på en sådan måde, at den bliver bedre egnet for budgetteringen og den overordnede økonomiske kontrol.
Udvalgets væsentligste indsats er faldet indenfor finansregnskab, lønningsregnskab og regnskabsrapportering. Finansregnskabet, der tidligere gav anledning til et omstændeligt bogholderi ved de regnskabspligtige myndigheder, er reduceret til en kronologisk føring af en kassekladde in duplo og en rescontroføring. Kontoopgørelser, afstemninger m. v. sker herefter maskinelt ved ministeriets foranstaltning ved lijadp af hulkortsystemet. Der er gennemført nye lønningsregnskabssystemer, for månedslønnet personels vedkommende som afløsning for et stærkt forældet system og for timelønnet personels vedkommende som en nyskabelse. Den interne regnskabsrapportering, som hidtil har baseret sig på forskelligt afskrivningsarbejde i rapportbøger, daglige meldinger, befalinger, uautoriserede blanketsystenier m. v., er efter udvalgets forslag blevet standardiseret ved hjælp af en serie blanketter med tilhørende instrukser, hver tjenende sit ganske bestemte formål.
Der er fremsat forslag til nye principper for en feltregnskabsordning, men herom har der endnu ikke kunnet opnås enighed.
De nævnte reformforslag har medført en ret omfattende standardisering indenfor forsvarets regnskabsadministration, idet kun søværnet mangler at tage systemerne i brug.
De økonomiske konsekvenser af nyordningen viser samme træk som det tidligere omtalte personelhiilkortsystem: Udgifterne ved mekaniseringen modsvares af personelbesparelser ved de regnskabspligtige myndigheder. De af udvalget foreslåede reduktioner af regnskabspersonel er endnu ikke realiseret i fuldt omfang.
Det videre arbejde på regnskabsområdet omfatter tilpasning af standardsystemerne til søværnets behov samt tilrettelæggelse af interne driftsregnskabssystemer for de mange forskellige anskaffende myndigheder.
Øvrige administrationsområder.
Af mere specielle arbejdsopgaver har udvalget søgt at lægge grundlaget for en systematisering af de dynger af papir, der i form af skrivelser, kundgørelser, reglementer, bestemmelser m. v. udsendes indenfor forsvaret. Man har ikke set andre praktiske muligheder end at opdele og klassificere materialet efter de respektive militære emner, og efter ønske fra forsvarsstaben og værnskommandoerne har man baseret emneinddelingen på den af SHAPE anvendte kode. Denne kode har derefter været kernepunktet i et kompleks af forslag, som udvalget har udformet vedrørende arkivtjenesten, reglementsforvaltningen og udgivelsen af blivende bestemmelser indenfor forsvaret. Af forslagene er foreløbig kun arkivsystemet sat i kraft, og langt de fleste af forsvarets tjenestesteder har forlængst taget dette standardsystem i praktisk brug. Erfaringerne har i det store og hele været tilfredsstillende, men der har dog vist sig behov for en udbygning af den nævnte kode, og dette arbejde er i fuld gang ved udvalgets foranstaltning.
Udvalget har endvidere beskæftiget sig med forsvarets papir- og tryksagsforvaltning, og har som resultat foreløbig fremsat forslag til en omlægning af papirindkøbet, således at det fremtidig overdrages statens trykningskontor at træffe aftale med en eller flere storleverandører om papirleverancer direkte til forsvarets brugende myndigheder. Foruden en begrænsning af administrationen skidle der herved kunne spares en hel del på forsvarets samlede papirudgifter, der er opgjort til ca. 1 mili. kroner årlig. Undersøgelserne vedrørende tryksagsforvaltningen, hvorunder også indgår overvejelser vedrørende ministeriets trykkeri og værnenes brug af offset-trykkemaskiner, er endnu ikke afsluttet.
Bygge- og anltrgsvirksomheden.
Mange vil måske studse over, at et rationaliseringsudvalg interesserer sig for dette emne. Man må imidlertid huske på, at en hvilken som helst bygning kun skal tjene som ramme om den daglige virksomhed, der skal udøves i lokalerne, og det bør derfor være en selvfølgelig ting, at virksomhedens behov for personale, maskiner, arbejdslokaler, kontorer, inventar, interne transportmidler o.s.v. underkastes en rationaliseringsmæssig vurdering som et normalt led i byggeplanlægningen.
Indenfor erhvervslivet har man da også erkendt dette, således at større byggeprogrammer af industriel karakter almindeligvis tilrettelægges gennem et nøje samvirke mellem bygningsteknikere, brugerrepræsentanter og råtionaliseringsfolk.
Når forsvaret indenfor sit meget omfattende bygge- og anlægsprogram hidtil ikke systematisk har taget rationaliseringen i sin tjeneste, må det formentlig skyldes, at man har opfattet forsvarets forhold som så specielle, at en normal rationaliseringsindsats, f. eks. ved hjælp af de civile rationaliseringsfirmaer, ikke ville svare regning. Hvis dette er betragtningen, er det dog tvivlsomt, om den holder stik.
Selv om udvalget kun har haft begrænsede muligheder for at beskæftige sig med byggeplanlægningsproblemer, har man dog ofret tid på en undersøgelse af driftsforholdene i de 14 senest byggede kostforplejninger, hvis virksomhed i princippet ikke afviger stort fra køkkentjenesten, f. eks. ved store hospitaler. Det er herunder konstateret, at kostforplejningerne har fået en dimensionering og indretning, der væsentligt afviger fra, hvad en rationelt drevet køkken tjeneste kræver, og at der på fremtidigt nybyggeri og saneringsbyggeri af denne art kan spares betydelige anlægs- og driftsudgifter.
Som den anden større byggeplanlægningsopgave har udvalget efter ministeriets ordre gennemført undersøgelser af værksteds- og lagertjenesten under hærens signaltekniske tjeneste med henblik på at kontrollere et foreliggende millionprojekt til en ny signalpark. Også her var der tale om en civilpræget virksomhed, der kunne gennemgås efter erhvervslivets almindelige rationaliseringsmetoder. Resultatet blev igen en konstatering af, at disse metoder har betydelige fortrin, idet arealbehovet kunne reduceres betydeligt samtidig med at bygningens indretning måtte foreslås væsentligt ændret for at svare til de driftsmæssige krav, der var konstateret under undersøgelsen.
Disse erfaringer — sammenholdt med forskellige andre — har for udvalget understreget, at der i hvert fald for alt det civilprægede byggeri foreligger store besparelsesmuligheder, såfremt den moderne analyseteknik tages i anvendelse, og man har derfor foreslået ministeriet, at den hidtidige form for byggeplanlægningsarbejdet tages op til revision.
Fredsregimentets organisation.
Udtrykket „Fredsregimentet“ bruges til at dække over den samlede virksomhed, der udfolder sig i garnisonen (garnisonsvirksomheden) indenfor rammerne af regiment, garnisonskoinman- dantskab og kasernekommandantskab, og står således i modsætning til kampregimentet (brigaden), hvis virksomhed er knyttet til udrykning under øvelser, krig m. v.......
Allerede ved udvalgets start var det en udbredt opfattelse, at fredsregimentets organisation ikke var fulgt med tiden. Forhold som regimentschefens overbebyrdelse med småproblemer, regimentsstabens bundethed af administrative problemer, planer om at aflaste organisationen ved regimentsintendanter og krigsmaterielofficerer samt store forskelligheder i fordeling af ansvarsområder fra garnison til garnison var alle udtryk for, at der forelå et reelt behov for en reorganisering.
Den kortlægning, som udvalget gennemførte indenfor garnisonens administrative og tekniske områder, understregede den foreliggende kritik. Det, var udvalgets indtryk, at svaghederne i organisationen umiddelbart kunne føres tilbage til det forhold, at der i tidens løb var blevet dynget flere og flere opgaver på garnisonsvirksomheden, uden at der på noget tidspunkt var sket en samlet undersøgelse og vurdering af virksomheden med henblik på dens tilpasning til de efterhånden radikalt ændrede vilkår. Forklaringen herpå må formentlig søges i, at den overordnede ledelse af garnisonsvirksomheden i praksis er splittet op på en række forskellige myndigheder (ministerium, kommandomyndigheder, faglige myndigheder og korps), således at en koordineret indsats vanskeligt har kunnet gennemføres.
Enhver realitetsbetonet organisationsplanlægning må starte med en fastlæggelse af målsætning og opgaver for vedkommende myndighed, men her stødte udvalget på den vanskelighed, at de militære overvejelser vedrørende en revision af hærorganisationen endnu var i sin vorden. Udvalget nåede dog til den konklusion, at en garnisonsvirksomhed altid vil være udtryk for 2 forskellige hovedformål, nemlig dels et rent militært formål, der varierer efter den til enhver tid gældende hærorganisation, dels et forsyningsmæssigt formål, der er af mere konstant karakter. Indenfor disse 2 hovedformål mente man at kunne opstille følgende opgaver:
Det militære formål:
— Løsning af udilannelsesopgaver, tilsigtende at gøre stabe og enheder krigsbrugbare.
— Operativ planlægning, herunder planer for de feltmæssige forsyningsenheders virke.
— Mobiliseringsplanlægning, herunder planer for opstilling af stabe og enheder med personel og materiel.
— Beredskabsplanlægning og -gennemførelse.
Det forsyningsmæssige formål:
— Forsyningsmæssig og administrativ støtte til de i garnisonen underbragte stabe og enheder i det omfang, støtten ikke bliver ydet af feltmæssige forsyningsenheder.
— Drift af de for forsyningen under garnisonsforhold nødvendige organer (materieldepoter, værksteder, kostforplejning, infir- meri m. v.).
— Forvaltning af garnisonens bygninger, anlæg, stationære installationer, oplagte beholdninger m. v.
Hvert af disse 2 formål kræver en ledelsesfunktion, en stabsfunktion og en udførende virksomhed. Indenfor den militære sektor bar man en klar og tydelig organisatorisk opdeling gennem regimentschef, regimentsstab og afdelinger med underafdelinger som de udførende organer. Anderledes ligger forholdene indenfor forsyningssektoren, hvor kun regimentschef og udførende organer (depoter, værksteder, kostforplejning, infirmeri m. v.) er klart placeret, medens stabsfunktionerne mere eller mindre tilfældigt er spredt rundt mellem regimentsstab, kaserne- kommandantskab, garnisonskommandantskab, besigtigelseskommission, motorkommission, kostforplejningskommission og regnskabskontor eller simpelthen er delegeret ned til de udførende organer.
Det store organisatoriske problem var herefter: Hvilken ledelse og hvilken stab ville under hensyntagen til de 2 opstillede hovedformål være mest hensigtsmæssig for fredsregimentet? Burde der være fællesledelse og fællesstab, eller burde der gennemføres en fuldstændig adskillelse, eller var en mellemløsning at foretrække.
Udvalget valgte at arbejde videre med en mellemløsning, hvorefter den øverste ledelse som hidtil skulle være placeret hos én person på stedet, nemlig garnisonskommandanten (regimentschefen), medens der på næste trin i organisationen burde ske en klar opdeling mellem på den ene side regimentets stabschef med den taktiske stab og på den anden side en nyorganisation, bestående af en kommandantskabsclief med en administrativ stab. Fordelene ved denne opdeling skulle være,
— at organisationen blev tilrettelagt således, at den militære del af fredsregimentet kunne overgå til kamporganisationen helt uafhængig af det stedbundne forsyningsapparat såvel under øvelser, beredskabsudrykning som under krig.
—- at garnisonskommandanten (regimentschefen) blev kendeligt aflastet for en række administrationsproblemer uden at miste kontrollen over det lokale apparat.
— at den taktiske stab helt kunne hellige sig uddannelses- og føringsproblemerne og i størst mulig udstrækning blive samarbejdet omkring de feltbetonede opgaver.
— at kommandantskabet udover at betjene eget regiment kunne yde nødvendig direkte støtte til alle i området værende stabe og enheder og desuden få overdraget tilsyn og kontrol med anlæg, materiel- og ammunitionsbeholdninger m. v., der var placeret i området til side- og overordnede myndigheders brug (herved ville mange af de kunstige skranker, der i dag er rejst mod en bedre udnyttelse af hærens ressourcer af lokaler, va'rk- steder, depoter m. v., blive nedbrudt).
-— at kommandantskabet kunne virke uforstyrret af de hyppige omskiftninger af personel på den taktiske side.
— at kommandantskabets administrative stab kunne overtage, specialisere og effektivisere de fleste af de administrative forretninger, der i dag er spredt ud mellem garnisonens udførende organer, således at disses lederpersonel kunne frigøres helt til deres egentlige opgave (effektivisering af det praktiske arbejde).
— og at der under hensyntagen til de forskellige personelkategoriers uddannelse og forudsætninger blev skabt en rimelig arbejdsdeling, hvorved blandt andet nogle af vanskelighederne ved udarbejdelsen af et nyt tjenestereglement ville blive bortvejret.
Nået så vidt i sine overvejelser forelagde udvalget sine tanker for ministeriet og bærkommandoen, og det blev besluttet at iværksætte et praktisk forsøg ved et af ha'rens regimenter. Garnisonen i Odense blev udpeget til at være forsøgsområde, og den 1. sept. 1955 var kommandantskabet i Odense (KOM-Odense) en realitet. Chefen for det nye organ blev direkte underlagt garnisonskommandanten.
Princippet i samarbejdet var fastlagt således, at regimentsstaben var den rekvirerende instans, medens kommandantskabet gennem sine serviceorganer var den udførende instans. Situationen var altså i virkeligheden parallel med den situation, der under krigsforhold foreligger mellem kampenheder og etapeorganisation.
Under KOM-Odense blev efterhånden henlagt mobiliseringsdepoter, brugsbeholdningsdepoter, motorværksteder, våbenværkstesteder, øvrige værksteder, garageanlæg, reservedelslager, bygninger og anlæg af enhver art, kostforplejningsvirksomhed, udsalgsvirk- somhed, infirmeri, garnisonsvelf ærdstjeneste, depotkompagni og musikkorps.
Pladsen tillader ikke at komme ind på en nærmere omtale af forsøgsorganisationens arbejdsvilkår og udviklingshistorie, selv om denne rummer mange interessante træk til belysning af vanskelighederne ved at rationalisere. Derimod må det nævnes, at udvalget i januar 1957 afsluttede den principielle side af forsøget med udarbejdelse af forslag til indførelse af en kommandantskabsordning såvel i ét-regimentsgarnisoner som i flere-regiments- garnisoner, og dette forslag, der i alt væsentligt blev tiltrådt af garnisonskommandanten i Odense, er for tiden til behandling i hærkommandoen. I mellemtiden har KOM-Odense været opretholdt med henblik på detailudformningen af tjenestebestemmelser indenfor de enkelte områder, men da det under de nuværende forhold er begrænset, hvilke yderligere erfaringer der kan indvindes, har udvalget foreslået ministeriet, at forsøget indstilles, indtil de kompetente myndigheder har taget stilling til udvalgets generelle forslag.
Det er sikkert ikke ubekendt, at der i hæren hersker delte meninger om det fremsatte forslag til en nyordning af fredsregimentets organisation. Navnlig 2 ting synes af influere på bedømmelsen, nemlig usikkerheden med hensyn til den nye hærorganisation og de gamle planer om krigsmaterielofficerer og regimentsinten dan ter.
Til det første spørgsmål bemærkes, at netop usikkerheden overfor den fremtidige militære udvikling skulle tale for en fleksibel ordning af det nogenlunde uforanderlige forsyningsapparat i garnisonen, således at dette umiddelbart skulle kunne indpasses i en hvilken som helst ny hærorganisation, uanset om resultatet bliver, at der i de enkelte garnisoner kommer rene dækningsstyrker, rene rekrutstyrker eller en blanding af begge dele. Udvalget mener, at dette mål skulle være nået ved den foreslåede kommandantskabsordning.
Vedrørende det andet spørgsmål kan oplyses at man ikke tinder undersøgelserne i garnisonerne liar konstateret behov for en krigsmaterielofficer, hvis der derved skal forstås en officer med videregående teknisk uddannelse som overleder af værkstedstjeneste, depottjeneste, garagetjeneste m. v. Det må erindres, at alle materielproblemer, hvis løsning kræver en særlig teknisk indsigt, naturligt er henlagt under de centrale faglige (tekniske) myndigheder, og at disse myndigheder gennem nøje forskrifter og specifikationer for materiellets vedligeholdelse og vartning reelt begrænser arbejdet i garnisonen til at være af rent praktisk udøvende natur. Ud fra en almindelig driftsøkonomisk vurdering kan virksomheden derfor ikke bære fagligt lederpersonel udover, hvad der allerede forefindes i form af depotofficer, ammunitionsofficer, værkstedsledere, garagemester m. fl. Derimod har det vist sig, at der både indenfor værkstederne og materielområdet som helhed er et stort behov for at foretage en samordning, idet den nuværende organisationsform er splittet op på en uhensigtsmæssig måde med uklare myndighedslinier.
I Odense er samordningen gennemført på den måde, at alle værksteder (motor, våben, signal, sadelmager, maler) er samlet under en fælles værkstedsleder, og denne værkstedsleder er sammen med ammunitionsofficerer, depotforvaltere og garnisongara- gemester underlagt den tidligere depotofficer, der benævnes leder af materieltjenesten. Samtidig sker der dog en begrænsning af de hidtidige opgaver indenfor området, idet de fleste administrative forretninger overføres til den administrative stab, hvor de blandes med beslægtede administrative forretninger fra andre af garnisonens fagområder, jfr. nedenfor. Den omstændighed, at personale og udstyr delvis skal indgå i kampregimentet (brigaden) ved mobilisering, skulle ikke forhindre en rationel samordning under garnisonsforhold, idet det designerede personel og udstyr uden vanskeligheder skulle kunne afgives til øvelsesformål, når det ønskes fra taktisk side.
Spørgsmålet om genindførelse af den indtil 1922 gældende re- gimentsintendantordning har udvalget ligeledes taget afstand fra, idet ordningen i sin traditionelle form er i modstrid med de organisationsprincipper, udvalget ud fra en helhedsvurdering har ment at burde anlægge for en nyorganisation af fredsregimentet. På samme måde som anført for krigsmaterielofficeren foreligger der ikke tilstrækkelig begrundelse for at sætte mere fagligt personel ind på den direkte ledelse af køkkentjeneste, kasernetjeneste m. v., end der allerede forefindes. Ejheller kan der ses at være behov for en „overregnskabsfører“.
Et samordningsproblem svarende til materieltjenestens foreligger ikke lier, idet der ikke er nogen naturlig sammenhæng mellem f. eks. køkkentjeneste og renholdelsestjeneste. Problemerne er alene knyttet til en udskillelse af de administrative forretninger fra de udførende organer, og selv om en krigsmaterielofficer og en regimentsintendant hver for sit område udmærket kunne trække de administrative forretninger op til sig og nogle kontoruddannede hjælpere, havde man alligevel ikke fundet en tilfredsstillende løsning, idet ensartede opgaver som personalesager, indkøbssager, rekvisitionsspørgsmål, beholdnings- og vareregnskaber, beholdningsrevision, økonomisk kontrol og en række andre administrative funktioner ville være splittet op efter de 2 fagområder, og udenfor disse fagområder ville der iøvrigt stadig være en del administration, som ikke havde fundet en naturlig placering i organisationen. I den af udvalget foreslåede administrative stab sker arbejdsdelingen ikke efter de udførende organer, men på tværs af disse efter sagernes art, d.v.s. f. eks. personalesager under ét, forsyningsadministrative forretninger under ét, budget- og økonomispørgsmål under ét. I denne stab vil en utraditionelt indstillet og uddannet „garnisonsintendant“ til at varetage de tværgående forsyningsadministrative forretninger absolut være på sin plads.
Af stor interesse for vurderingen af udvalgets forslag må det være, at de tanker, der ligger til grund for forslaget om en kommandantskabsordning i mangt og meget synes at være sammenfaldende med de principper, der på det helt store plan er anvendt under genopbygningen af Vesttysklands forsvar, jfr. artikel i Militært Tidsskrift juli 1958.
Afsluttende bemærkninger.
I de foregående afsnit skulle der være givet læserne et indtryk af, hvilke problemer udvalget har stået overfor, og hvilke konkrete resultater der er opnået. Læserne har imidlertid også et naturligt krav på at få en vurdering af, om de opnåede resultater svarer til den målsætning, der er stillet for udvalgets virksomhed. Dette spørgsmål er imidlertid meget vanskeligt at besvare, idet bedømmelsen kan ske ud fra vidt forskellige synsvinkler.
Sætter man f. eks. resultaterne op overfor de mange forgæves anstrengelser, der gennem årene har været gjort for at modernisere indenfor forsvarets administration, må det være berettiget at hævde, at udvalget har opnået relativt store resultater. Tages det i betragtning, at der har været tale om et uhyre vanskeligt pionerarbejde, må resultaterne også siges at være langt over forventning.
Skal målestokken imidlertid være den mængde rationaliseringsobjekter, der stadig ligger udyrket indenfor forsvaret, har udvalgets virksomhed kun sat sig beskedne spor, ja, nogle vil måske hævde, at hvad der med møje og besvær er blevet rationaliseret i den ene ende, er blevet sat til i mellemtiden ved irrationelle foranstaltninger i den anden ende. Skal resultatet sættes i relation til den udtalelse til pressen, daværende forsvarsminister Rasmus Hansen ved udvalgets start afgav om „hurtige resultater“, kan målet heller ikke siges at være nået. Her må det dog indskydes, at rationalisering aldrig har været en mirakelkur, der i løbet af kort tid løser store og vanskelige problemer, og de gængse forventninger herom må bero på et ukendskab til dette arbejdes virkemidler og muligheder i praksis.
Uanset hvordan udvalgets hidtidige virksomhed må bedømmes, er der ingen tvivl om, at eksperimentet har givet en række erfaringer, som kan være til nytte, når de kompetente myndigheder skal tage stilling til, hvorledes en rationalisering af forsvaret fremover bør drives. De myndigheder, der i situationen op til en ny forsvarsordning har mulighed for at give kravet om rationalisering det størst mulige indhold, må vel siges at være:
— Forsvarsudvalget, som under sit forberedelsesarbejde liar mulighed for at gennemføre rationaliseringsundersøgelser på højt. plan og som gennem fastlæggelsen af målsætning og grundlæggende principper for forsvarsorganisationen kan øve en afgørende indflydelse på, at den størst mulige rationalisering bliver en realitet.
— Den øverste militære ledelse, som gennem fastlæggelsen af organisationen for stabe og enheder, gennem vurdering af personelbehovene og gennem tilrettelæggelsen af uddannelsesvirksomhedens art og omfang m. v. kan yde en betydningsfuld rationaliseringsmæssig indsats indenfor det operative område.
— Forsvarsministeriet, som gennem sin placering som øverste koordinator af forsvarets administrative og tekniske områder har mulighed for at forstærke den indsats, som det har påbegyndt gennem forsvarets rationaliseringsudvalg, enten ved at forbedre arbejdsbetingelserne for dette eller ved at overgå til andre foreliggende muligheder.
Selv om der gennem udvalgsarbejdet er tilvejebragt et vist grundlag for at bedømme en del af de generelle rationaliseringsproblemer, forsvarsorganisationen i den kommende tid vil stå overfor, spiller så mange ukendte faktorer ind, at et forsøg på at angive mulige rationaliseringsobjekter og valg af midler vil føre alt for vidt. Blot må man holde sig for øje, at resultatet af en rationaliseringsindsats efter alle foreliggende erfaringer vil være stærkt afhængig af, i hvilket omfang ganske bestemte forudsætninger kan blive opfyldt. Den bestemmende myndighed må således være indstillet på at ofre en betydelig konstruktiv indsats på fastlæggelse af, hvilke konkrete områder der ønskes underkastet en rationalisering, og hvilken prioritering der skal gælde for opgavernes løsning. Endvidere må der træffes foranstaltninger til at sikre, at den samme opgave ikke tages op af flere forskellige instanser. Det nødvendige undersøgelsesarbejde bør overdrages særligt udpegede stabsorganer, der sættes ind alene på denne opgave, og hvortil der knyttes det bedst kvalificerede personel, forsvaret kan opdrive til sådanne opgaver, evt. suppleret med kyndige folk fra erhvervslivet.
Hvad man end gør, bør man jo nok stile efter at gøre Storm P.s ord til skamme, når han hævder:
„Der kan spares mange millioner og meget overflødigt arbejde ved en hensigtsmæssig ordning af administrationen, men da denne vil koste mange millioner og meget overflødigt arbejde, kan det ikke lade sig gøre!“
J. K. S. Schou.
