Det danske Forsvar og ”NORDCAPS”

Berlin murens fald og terrorangrebet i New York den 11. september 2001 er to dramatiske begivenheder i nyere tid, som har og vil få stor betydning for dansk sikkerhedspolitik, og dermed også for Forsvarets arbejdsvilkår i den nærmeste fremtid. Samtidigt er et nyt begreb ”Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support (NORDCAPS)” blevet lanceret og gradvist videreudviklet fra år 1997 og frem mod i dag. ”NORDCAPS” markerer de nordiske landes fornyede bestræbelser for at optræde sammen i Fredsstøttende Operationer. Kan Danmark, der har begge ben solidt plantet i NATO, drage nytte af ”NORDCAPS” og vil betydningen af ”NORDCAPS” øge efter de tragiske begivenheder 11. september? Er svaret ja - så kan det nordiske samarbejde være til større gavn for dansk Forsvars- og Sikkerhedspolitik end måske først antaget.

Baggrund
Årsagen til at denne artikel er blevet til, er den, at ikke mange kender til organisationen ”NORDCAPS”, og hvis man har hørt om ”NORDCAPS”, så er det de færreste som ved, hvad ”NORDCAPS” egentlig indeholder og står for. Dernæst er der sikkert mange som stiller sig tvivlende til ”NORDCAPS” potentielle betydning. Derfor har jeg fundet det vigtigt at sprede kendskabet til og om ”NORDCAPS”. Ydermere ønsker jeg med artiklen at give mit eget bud på, hvad ”NORDCAPS” kan anvendes til, og hvilke fordele et helhjertet engagement vil kunne tilføje dansk forsvars- og sikkerhedspolitik. Jeg er i skrivende stund udstationeret som ”ACOS CJ 3” ved ”NORDCAPS” planlægningselement i Stockholm. De holdninger og vurderinger, som kommer til udtryk i denne artikel er mine egne, og de repræsenterer ikke nødvendigvis officiel dansk politik i ”NORDCAPS” spørgsmål.

”The Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support” benævnt ”NORDCAPS” er den officielle engelske ordlyd og forkortelse for de nordiske landes målsætning om at kunne optræde sammen i Fredsstøttende Operationer. Baggrunden er den, at de nordiske Forsvarsministre på det nordiske ministermøde på Grønland i 1997 besluttede at omdøbe NORDSAMFN[1] til ”NORDCAPS”. Skiftet af navn skulle markere, at det nordiske Forsvarspolitiske samarbejde skulle udvikles og moderniseres i takt med udviklingen i omverdenen siden Berlin Murens fald.

”NORDCAPS” er i princippet en netværksorganisation, som dækker alt fra det politiske niveau og ned til det taktiske niveau med blandt andet koordineret uddannelse og træning af enhederne. Hovedopgaven for ”NORDCAPS” er at opstille et register med militære enheder fra alle tre værn, som ved behov skal kunne indsættes i fredsstøttende operationer i en nordisk ramme. Det er endvidere hensigten, at styrkerne, som er tilmeldt til dette ”NORDCAPS” styrkeregister, skal kunne indsættes i hele spektret af fredsstøttende opgaver inklusive fredspåtvingende opgaver. Udvikling af de nordiske militære styrker til brug for indsatser under mere krigslignende former er betydelig mere kompliceret end det hidtidige traditionelle nordiske samarbejde omkring fredsbevarende operationer, som eksempelvis FN operationen på Cypern. Denne udvikling har selvfølgelig bragt reaktionstiderne i fokus eftersom fredsskabende eller fredspåtvingende militære operationer gerne skulle kunne virke inden våbene taler. Af denne årsag opstod der et behov for at etablere et organ, som til stadighed kunne holde styrkeregisteret opdateret, for derved at bidrage til at styrkegenereringsprocessen i givet fald burde kunne forløbe relativt hurtigt. Ydermere har omstillingsprocessen af det nordiske samarbejde vist sig besværlig at løse i en ren netværksorganisation, hvor de respektive landes repræsentanter kun mødes lejlighedsvis. Sammenlagt blev det fundet nødvendigt at oprette et permanent planlægningselement i ”NORDCAPS” regi, som ville kunne assistere netværksorganisationen med at afhjælpe reaktionstidsproblematikken og samtidig assistere med at drive aktiviteterne fremad mod de politiske og militære opsatte mål. ”NORDCAPS” planlægningselement (PLE) blev oprettet 01. oktober 2000 og var klar til indvielse den 01. november 2000 med deltagelse af de nordiske forsvarsministre. ”NORDCAPS” PLE fik til huse i Stockholm og er placeret i de repræsentative maritime omgivelser bag om ”Näsby Slott”.[2]

For at skabe sig et overblik over ”NORDCAPS”, som organisation, vil jeg kort beskrive denne. I forlængelse af det nordiske råd har de fire nordiske forsvarsministre den politiske magt i ”NORDCAPS” regi. De har i sig en styregruppe kaldet ”NORDCAPS Steering Group (NSG)” til at berede og kontrollere, at de politiske viljer omsættes til militære termer og føres ud i livet. NSG består af en højtstående repræsentant fra det ministerielle niveau fra hvert af de respektive nordiske lande. Hvis intet uforudset indtræffer, mødes NSG to gange om året, og medlemmerne i NSG refererer direkte til respektive forsvarsministre. Formandskabet i NSG bestrides efter rotation, og p.t. er det Finland, som besidder denne post. Den militære koordinationsgruppe, som kaldes ”NORDCAPS Military Coordination Group (NMCG)” er etableret for at koordinere det militære niveau efter de retningslinier, som NSG udstikker. NMCG består af en udpeget repræsentant fra hver af de respektive landes Forsvarsstabe. Formandskabet i NMCG roterer hvert andet år. Sverige besidder for nærværende formandskabet i NMCG.

[3]

”NORDCAPS” PLE er organisatorisk indplaceret som et stabsstøtteelement til NMCG. ”NORDCAPS” PLE refererer direkte til formanden for NMCG, som igen repræsenterer alle nationerne. Den daglige ledelse af PLE er pålagt den udpegede stabschef. Hver nation stiller med 1 - 2 officerer for at besætte posterne i PLE – staben. Danmark har for tiden kun én officer placeret ved PLE. NSG har besluttet, at det er NATO procedurer, som er gældende i planlægningsarbejdet i ”NORD­CAPS”. PLE - staben er derfor organiseret efter NATO model. Det er kun publikationer frigivet til NATO/PfP brug som kan anvendes ved PLE - staben, hvilket ind imellem kan vanskeliggøre processen. Alt skriftligt materiale udarbejdes på engelsk. Det mundtlige kan være skandinavisk eller engelsk alt efter omstændighederne. ”NORDCAPS” PLE er ikke tænkt at skulle udgøre nogen form for kadre for en brigade eller anden taktisk stab, hvilket også er en direkte følge af indplaceringen i organisationen på det strategiske/operative niveau.

”NORDCAPS” PLE skal med tiden kunne støtte oprettelsen af forskellige militære strukturer i ”NORDCAPS” regi gennem sin planlægningsstøtte til NMCG. Til brug for dette er der i ”NORDCAPS” regi oprettet et register med politisk godkendte militære enheder fra de nordiske lande, som kaldes ”Nordic Pool of Forces Register (NPFR)”. Den politiske godkendelse af enhederne i NPFR var klar ved udgangen af år 2000. Imidlertid gælder det, at Folketinget fra sag til sag træffer beslutning om udsendelse af danske militære enheder i fredsstøttende operationer med henvisning til grundlovens § 19. Forsvarsministeren kan i sager, der ikke falder ind under § 19, godkende udsendelse af danske militære enheder. Det betyder, at Forsvarsministeren kan bemyndige Forsvarschefen til at delegere - ”OPCOM” til SACEUR eller SACLANT, alternativt ”OPCON” direkte til chefen for den pågældende internationale styrke eller mission med henvisning til § 12 i ”Lov nr. 122 af af den 27. februar 2001 om forsvarets formål, opgaver og organisation mv.”. Folketinget (grundlovens § 19) eller Forsvarsministeren udøver dog altid ”Full Command”[4] over danske styrker i NPFR.      

I arven fra NORDSAMFN lå en del arbejdsgrupper, der i hovedsagen beskæftigede sig med hærtaktisk niveau, men som nu enten er nedlagt eller har fået ny ordførende i form af et udpeget stabsmedlem i ”NORDCAPS” PLE. De tilbageværende arbejdsgrupper, som benævnes Working Groups, er ”Working Group Logistic (WG-L)” og ”Working Group Training (WG-T)”.

NMCG kan oprette og nedlægge arbejdsgrupper efter behov. Det forudsås dog, at man med oprettelsen af PLE ville kunne reducere antal arbejdsgrupper. Indledningsvis blev arbejdsgruppen for FN´s ”Standby- Arrangement” nedlagt, idet Planlægningselementet via styrkeregisteret skulle overtage dette ansvar. Arbejdsgruppen overgik til at blive en ”Point Of Contact (POC)”. På same måde blev arbejdsgruppen “Lesson Learned” nedlagt. Under det forgangne år, hvor planlægningselement har været etableret, har der været oprettet en del arbejdsgrupper eller underarbejdsgrupper, som efter endt arbejde og afrapportering atter er blevet nedlagt. Dette markere en ny fleksibilitet set i forhold til tiden før planlægningselementet blev oprettet, idet arbejdsgrupperne dengang havde en mere permanent karakter. NMCG er blevet pålagt at fremkomme med forslag til ambitionsniveau for flyvevåben- og sømilitære styrker. En særlig oprettet underarbejdsgruppe, har på dette grundlag redegjort for mulighederne for et nordisk samarbejde baseret på den nuværende tilmelding af flyvevåben- og sømilitære styrker til ”NORDCAPS” styrkeregister.[5] Dette forslag skal nu forankres på forsvarskommandoniveau i respektive nordiske lande. Dernæst skal det endelige resultat fremlægges for godkendelse på det politiske niveau via NSG før end de fælles nordiske flyvevåben og sømilitære strukturer eller koordinationsmuligheder for alvor kan inddrages. Grundstenen i udviklingen under ”NORDCAPS” spæde begyndelse har været bestræbelserne på at kunne opstille en fælles nordisk hærstyrke af op til brigade størrelse. Den nye fleksible arbejdsstruktur i ”NORDCAPS” regi har gjort det muligt at udvikle forudsætningerne herfor.

Den nordiske brigade
Ved det ”20th NMCG” møde i København i august 2001 blev det besluttet at oprette en arbejdsgruppe, brigade (WG/BDE). Arbejdsgruppen skal det næste halve år arbejde på at klarlægge de organisatoriske og andre forhold som f. eks ”Standing Operational Procedures (SOP)”, således, at det vil være muligt for de nordiske lande at leve op til de nordiske forsvarsministres hensigt om, at Norden, ved behov, skal kunne opstille en multinational krisehåndteringsstyrke af op til brigadestørrelse fra den 1. juli 2003. Den nordiske multinationale krisehåndteringsstyrke af op til brigade størrelse vil herefter i artiklen blive omtalt som den nordiske brigadestørrelse. Som tidligere nævnt er det meningen, at den nordiske brigadestørrelse med tiden skal kunne indsættes i fredspåtvingende operationer. Dog ses det fulde potentiale af den nordiske brigadestørrelse tidligst udviklet hen mod år 2006. Det betyder, at Norden vil kunne opstille en nordisk brigade fra 01. juli 2003, der imidlertid kun vil kunne indsættes i stationære fredsstøttende operationer af samme type som de, der p.t. pågår i Bosnien og Kosovo. I den sammenhæng er det værd at huske, at Norden blev splittet i sin indsættelse af hærstyrker i Kosovo. Danmark valgte den franske brigade, og Finland, Norge og Sverige valgte den britiske brigade. Der foreligger altså en mulighed for, at den nordiske brigade kan etableres i Kosovo, hvis det viser sig, at især Storbritannien ønsker at forskyde sine styrker til andre af verdenens brændpunkter. Et godt eksempel på denne effekt er udsendelse af 40 danske soldater til operation ”Amber Fox” i Makedonien, hvor de afløser britiske soldater, som indgår i militære operationer i forbindelse med Storbritanniens engagement i krigen mod terrorister i Afghanistan. Forsvarsministeren udtalte i den sammenhæng - ”Derved bidrager vi ikke kun til fred på Balkan, men også indirekte til den internationale aktion imod terror”[6]  

Målsætningen om at kunne producere en nordisk brigadestørrelse har foreligget siden NSG (under dansk formandskab) udgav deres direktiv til NMCG den 25. maj 2000. Imidlertid var det først med de nordiske forsvarsministres beslutning den 15. maj 2001, at det blev lagt fast, at denne styrke ved behov skulle kunne opstilles fra den 1. juli 2003. Som en direkte følge af kravet om at kunne producere en nordisk brigadestørrelse har ”NORDCAPS” Planlægningselement arbejdet med at identificere mangler i styrkeregisteret, som f. eks. logistik, kommunikation m.m.. Disse mangler er nu opgjort og der er fremsendt forslag til udbedring heraf.

”NORDCAPS” og NATO/EU
I målsætningen for ”NORDCAPS” står der, at styrkerne fra NPFR skal kunne indsættes i Fredsstøttende operationer i FN, OSCE, NATO og EU regi. I den forbindelse står det klart, at danske militære styrker ikke kan deltage i Fredsstøttende operationer, som står under lederskab af EU. Årsagen til dette er som bekendt det danske politiske forbehold, som er fastlagt i tillægsprotokol nr. 5 til Amsterdam-traktaten. Paradokset er, at Norge som står udenfor EU har meddelt, at de er parate til at bidrage med militære styrke i EU regi. Det betyder, at alle militære forberedelser i ”NORDCAPS” regi skal indeholde løsninger uden dansk deltagelse. Jeg er sikker på, at det danske NATO engagement opleves som meget ressourcekrævende ikke mindst efter den 11. september, og derfor kan det være vanskeligt at finde tilsvarende ressourcer til et ”NORDCAPS” engagement. Denne balanceakt er naturligvis af en vanskelig karakter, når NATOs artikel 5 engagement også skal passes.

Jeg har oplevet henholdsvis NATOs ”Assistant Secretary General for Political Affairs” Dr. Günther Altenburg og Director, NATO Office of Information and Press Dr. Jamie Shea udtrykke NATOs prioriteringer. Heraf fremgik, at NATO, til trods for sit artikel 5 fundament, har sit engagement med samarbejdspartnerne som sin højeste prioritet. De udtrykker begge, at ”Alliancen”, bestående af NATO medlemmer og ikke NATO medlemmer, er af største betydning for NATOs overlevelse som organisation. Problemet for NATO er, at etablere en model, hvor det er muligt relativt gnidningsfrit at bygge ikke NATO medlemmer på NATOs operationer. I den sammenhæng nævnes ”The South Eastern Europe Brigade (SEEBRIG)”, som et mønstereksempel på bestræbelserne på at skabe tilbygningsmulighederne med ikke NATO medlemmer i NATO/PfP regi. Ydermere tror jeg, at begivenhederne omkring den 11. september har forøget mulighederne for et hurtigere ekspanderende NATO mod øst. Opgaven at integrere alle de nye lande i NATO og få dem til at føle sig delagtig i NATO til trods for få økonomiske ressourcer synes at være en umådelig stor opgave at løfte for NATO. Jeg vil mene, at etablering af modeller som SEEBRIG og ”NORDCAPS” kunne bidrage hertil. Det gælder om, at lade ekspertisen og kundskaberne omkring NATO udbredes som ringe i vandet og decentralisere ansvaret for at dette sker. Her vil Danmark og Norge selvfølgelig få en central rolle i ”NORDCAPS” regi. I givet fald er NATO nød til at melde klart ud omkring prioriteringer, hvis ”NORDCAPS” skal blive en troværdig aktør til gavn for alle. I september 2001 blev ”NORDCAPS” for første gang introduceret i EAPC og interessen for ”NORDCAPS” var i allerhøjeste grad tilstede.

Det militære danske EU forbehold står stadig ved magt, men måske Danmark i lyset af den 11. september og med en ny regering ved roret vil tage forbeholdet op til en folkeafstemning. Skulle dette ske inden det danske EU formandskab, så vil en stor forhindring for et fuldt integreret dansk engagement i ”NORDCAPS” være ryddet af vejen.   

Afslutning
Der er nu ca. 1½ år tilbage før de nordiske lande skal kunne opstille en krisehåndteringsstyrke af op til brigadestørrelse til indsættelse i fredsstøttende operationer. Mere og mere taler for, at de mindre nationer i Europa må tage et større ansvar i og omkring Europa, som set med deployeringen af korvetten ”Niels Juel” med ”Standing Naval Force Atlantic” til det østlige Middelhav og udsendelsen af de 40 danske soldater til Makedonien. Begge initiativer bidrager til, at militære styrker fra USA og Storbritannien kan frigøres til operationer globalt. Derved bidrager Danmark indirekte til kampen mod terrorismen. Jeg mener, at ”NORDCAPS” på lignende måde bør kunne bidrage i sikkerhedspolitikken ved at kunne frigøre den britiske brigade i Kosovo.

NATO’s håndtering af det voksende antal medlemsstater kan bedre finde sted gennem en regionaliseringsproces. På linie med SEEBRIGs betydning for NATO i det sydøstlige Europa, vil ”NORDCAPS” få tilsvarende betydning for alliancen i nord. Med to ikke NATO - lande, Sverige og Finland, som de bedst tilpassede lande til NATO af alle PfP lande, bør NORDCAPS blive en primær ring i denne struktur, som sigter på at binde alliancen sammen til trods for et stort antal af nye eller associerede medlemmer.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_131.aargang_nr.1_2002.pdf


[1] Nordisk samarbetsgrupp för militära FN-ärenden (NORDSAMFN).

[2] Näsby Slott husede frem til firserne den svenske søofficersuddannelse.

[3] CJ = Combined (multinational) Joint; NPFR = Nordic Pool of Forces Register; CIS= Communication and Information System; TE= Training and Exercises; LL= Lessons Learned; SWG= Sub-Working Group; LOG= Logistics; T= training.

[4] “Full Command” ligger altid hos nationerne og ved højeste ansvarlige myndighed, hvilket er Forsvarsministeren jf. § 9 i ”Lov nr. 122 af den 27. februar 2001 om forsvarets formål, opgaver og organisation mv.”.  Bemærk, at dette faktum ikke er reflekteret i forsvarets officielle opfattelse vedrørende kommandorelationerne. Forsvarets officielle tolkning siger, at det er Forsvarschefen, som er højeste myndighed, hvilket medfører, at det er Forsvarschefen som udøver ”Full Command”.

[5] Nordcaps Steering Group - direktiv til Nordcaps Military Coordination Group af den 25. maj 2000.

[6] Kilde: Jyllandsposten 11. oktober 2001.

 

Litteraturliste

Del: