Delegering

Hvorom der for tiden tales og skrives meget, diskuteres her i sammenhæng med forsvarets opgaver, således som de er formuleret i »Forsvarets Ledelsesprincipper«, samt de heraf afledte styringsproblemer. Forfatteren, major J. Johansen, Forsvarsstaben, understreger, at delegering er et middel til at opnå en hensigtsmæssig styringsform.
 
Opgaver.
I indledningen til forsvarets ledelsesprincipper1) anføres forsvarets primære opgaver at være
  • operativ og taktisk planlægning samt føring i fred, i krig samt under truende udsigt til krig;
  • løsning af forsynings-, administrations- og forvaltningsopgaver, herunder planlægning på disse områder;
  • planlægning, tilrettelæggelse, gennemførelse og kontrol af uddannelse.
Der er i alle tilfælde tale om målrettet virksomhed. Det fastslås endvidere, at en effektiv og sikker løsning af opgaverne forudsætter, at virksomheden er styret.
 
Styring.
Uden at jeg skal fordybe mig voldsomt i organisationsteori, må jeg dog som en indledning til en drøftelse af begrebet styring gøre et par bemærkninger i tilslutning til begrebet organisation. En organisation kan betragtes2) som et miljøafhængigt system, hvori der gennemføres aktivitet med sigte på at realisere værdier. I forbindelse med aktivitet forekommer nogle grundlæggende processer: beslutnings-, målsætnings- og kommunikationsprocesser. At noget opfattes som et system vil i sin enkleste konsekvens sige, at man ikke kan opfatte dette noget som et fritstående enkeltfænomen, men som en del af en integreret, hierarkisk opbygget struktur af gensidigt afhængige elementer; et system består således af elementer (personer, enheder, steder, komponenter m.m.), der tilsammen danner et hele. Styring kan herefter beskrives som det at øve indflydelse på organisations- elementers (- medlemmers) adfærd i et omfang og en retning, der kan hindre for store uoverensstemmelser mellem organisationsmæssige, gruppemæssige og individuelle mål. Dette kan opnås på to principielt forskellige måder:
  • Enten ved en detailstyring af adfærd, ved en stærk programmering af aktiviteten i organisationen,
  • eller ved tilvejebringelse af overensstemmelse i opfattelse, ved at man sørger for at opnå en fælles værdiorientering blandt organisationsmedlemmerne.
Sædvanligvis taler man på baggrund heraf om tre hovedtyper af styringsfænomener:
 
  1. Direkte styring. Direkte ordrer eller direktiver af typen: »Udfør handling a«. Ingen frihedsgrader, da den ønskede adfærd er entydigt præciseret.
  2. Programstyring. Der opstilles reglementer, instruktioner og andre handlingsprogrammer, som udløser den ønskede adfærd på visse impulser: »Hvis impuls b, så udfør a«.
  3. Målstyring. Man specificerer ikke den ønskede adfærd, men derimod det resultat, som denne adfærd skal føre til, organisationsmedlemmet vil have ganske stor handlefrihed inden for den ramme, som sættes op. Problemet er imidlertid som nævnt at skabe overensstemmelse mellem individuelle og organisationsmæssige mål.
Man kan tænke sig styringsformerne placeret på en kontinuerlig skala med stigende grad af handlingsfrihed fra direkte styring til målstyring:
 
Målstyring.
Idet man generelt betragter handlefrihed som et gode, fordi de lokale ledere, som har bedre kendskab til problemerne, får større selvstændighed og derved bedre mulighed for at tilvejebringe optimale løsninger på problemerne, kan det påvises, at målstyringsprincippet er at foretrække i de fleste virksomheder, præget af høj grad af kompleksitet, ringe forudsigelighed og stadige forandringer.
Vi kan konstatere, at i forsvaret såvel som i de fleste andre meget komplekse virksomheder bliver graden af handlefrihed mindre og programmeringen stærkere, jo længere ned i organisationen man bevæger sig. Da handlefrihed som nævnt betragtes som et aktiv, må der i sådanne virksomheder udfoldes en del bestræbelser på at begrænse programmeringen til det nødvendige. Dette synes at falde i tråd med det af forsvarets øverste militære ledelse ofte fremførte ønske om, at målstyringsprincippet skal være det dominerende i forsvaret, forstået på den måde, at man i videst muligt omfang begrænser sig til at definere mål for og anvise midler (ressourcer) til de forskellige aktiviteter.
I forsvaret må der således lægges mange kræfter i gennem en differentiering af de indledningsvist anførte primære opgaver (og af de sekundære) at fastsætte mål for niveauerne i organisationen og for enhederne på det enkelte niveau, således at beslutningsret (og -pligt) kan placeres i overensstemmelse med fastsatte mål. Derved får man fastlagt, hvad man kunne betegne som det optimale niveau i organisationen for den enkelte beslutningstype, hvorved mulighed for anvendelse af målstyringsprincippet tilvejebringes.
 
Delegering.
Men fastlæggelse af mål (eller delmål om man vil) og dertil knyttet beslutningsret fører i sig selv ikke til noget; realisering af målstyringsprincippet er snævert forbundet med begrebet delegering, som kan beskrives som værende den proces, hvorved man fører beslutningsret nedad i organisationen; principielt tildeles nogle til målene afpassede ressourcer med ret til at disponere disse, som det findes mest hensigtsmæssigt for at nå målene; ressourcedisponeringen kan også have karakter af »trækningsret« på centrale »konti«.
Ofte ses delegering og centralisering stillet op som et enten-eller, hvilket dog må siges at være en forenklet betragtning. Forholdet er snarere det, at man i forbindelse med førnævnte bestræbelser på at fastlægge det optimale niveau for de forskellige typer af beslutninger meget vel kan nå frem til, at man for visse typer er bedst tjent med at centralisere - i samme åndedrag som man i øvrigt på andre områder delegerer, ligesom man kan finde omstændigheder, der peger på hensigtsmæssigheden af en vis centralisering i de lavere dele af organisationen for derved blandt andet at skabe muligheder for delegering til det netop centraliserede niveau. Som eksempel på samtidige centraliserings- og delegeringsbestræbelser kan nævnes overvejelserne i forbindelse med etableringen af Forsvarskommandoen, som fremgår af følgende udtalelse fra Forsvarsministeren:3)
 
»Denne centralisering af ansvaret for styring af forsvarets samlede perso- nelmæssige ressourcer kan i lighed med den øvrige centralisering, der fandt sted i Forsvarskommandoen ved lovens4) ikrafttræden, kun være hensigtsmæssig, hvis den følges op af den størst mulige delegering, således at man i Forsvarsstaben koncentrerer sig om overordnet koordinering og planlægning og lader flest mulige administrative samt detailplanlægnings- og koordineringsmæssige beslutninger blive afgjort på det lavere niveau.«
 
For forsvaret må det dog konstateres, at bestræbelserne på at efterleve målstyringsprincippet i det store og hele nødvendiggør, at kræfterne sættes ind på at delegere i overensstemmelse med de principper, der fastlagdes i 19785) if. hvilke Forsvarskommandoen varetager de planlæggende, direktivgivende og kontrollerende ledelsesfunktioner over for underlagte myndigheder', medens den udøvende og udførende myndighed delegeres i videst mulig udstrækning til det laveste niveau, hvor forsvarlig økonomi, fornøden ekspertise og nødvendig koordination kan tilsikres. Overvejelser omkring fastlæggelse af de rigtige beslutningsniveauer fører hurtigt til en erkendelse af det iøjnefaldende misforhold, der i stor udstrækning er i forsvaret mellem på den ene side forsvarets hierarkiske opbygning, der jo er udtryk for en udtalt organisatorisk decentralisering med tilsvarende til det enkelte niveau vel afpassede operative beføjelser, og på den anden side den oftest meget begrænsede forvaltningsmæssige frihed på samme niveau.
 
Den økonomiske nødvendighed.
Og så er realiteten dog efterhånden den, at der er økonomi i alt, hvad vi foretager os, ikke mindst på det operative område, og man når faktisk frem til, at økonomi er den eneste virkelige fællesnævner for forsvarets forskelligartede virksomhed og vidt forskellige ressourcekategorier. Dette forhold samt den økonomiske udvikling i samfundet som helhed medfører, at ledelsesfunktionerne bliver stadigt mere økonomisk betingede, hvilket peger på, at vi må skabe mulighed for, at den enkelte chef pålægges et egentligt økonomisk ansvarsforhold, hvilket igen kræver, at de overordnede myndigheder begrænser sig til at meddele en række mål, visse begrænsninger og retningslinier, samt stiller ressourcer til rådighed. Alt tyder på, at den største grad af handlefrihed kombineret med et reelt økonomisk ansvar giver en større effektivitet, det vil sige et større udbytte for de knapt afmålte ressourcer - ikke mindst fordi den enkelte chef derved motiveres for størst mulig omkostningsbevidsthed ved tilrettelæggelse af den daglige virksomhed.
Bestræbelserne må derfor koncentreres om at skabe overensstemmelse og sammenhæng mellem myndighedernes operative (i videste forstand) og for- valtningsmæssige ansvar og kompetence, idet en hovedretningslinie bør være, at der søges tilvejebragt størst mulig lighed mellem fredstids-og krigstidsvirk- somhed, organisatorisk såvel som opgavemæssigt; man må i denne forbindelse selvsagt have for øje, at en lang række opgaver ganske enkelt falder bort i krigstid - samtidigt med, at andre får et væsentligt større omfang, og nye kommer til. Det vil derfor ikke være muligt i alle tilfælde at få regnestykket til at gå op på en måde, som resulterer i ens freds- og krigsstruktur. Men man vil kunne komme langt i den retning.
Det er sandsynligt, at man i takt med ovennævnte udvikling må tage filosofien om den skarpe opdeling af forsvarets virksomhed i en operativ, en uddannende og en forvaltende del op til revision, idet det synes rimeligt at stræbe mod en optimering af beslutningsniveauet ved at lade beslutninger på de med de operative opgaver forbundne uddannelses- og forvaltningsproblemer blive truffet dér, hvor problemerne opstår: Hos de operative myndigheder (stadig i videste forstand).
 
Forsvaret som koncern.
Det må vel - endnu engang - konstateres, at der i de forløbne år er talt og skrevet meget om delegering - også en del mere, end der i praksis har ladet sig realisere. Jeg skal ikke her gå ind i diskussion om årsagerne til, at delegeringstanken har haft så svært ved at slå igennem i det praktiske arbejde. Det er imidletid klart, at delegering ikke må blive et mål i sig selv; delegering er et middel til at opnå en effektivisering af virksomheden. Man fristes i denne forbindelse ofte til at jævnføre forsvaret og en stor divisionaliseret koncern, en sammenligning, som kan være til megen nytte ikke mindst i studiet af økonomiske styringsmetoder, men som på den anden side er noget haltende, idet
  • koncernchefen kan og bør delegere såvel ansvar som ressourcer, således at
  • datterselskabschefen får et endeligt ansvar for såvel produktudvikling som markedsføring og finansiering, og  
  • et klart og entydigt resultatansvar kan opstilles.
Inden for forsvaret vil en tilsvarende total delegering næppe nogensinde kunne finde sted:
  • Myndigheder og enheder kan ikke selv få ansvar for at fastsætte antal krigsenheder eller disses opgaver og dermed sammensætningen;
  • en enhedschef kan aldrig få et eget finansieringsansvar.
Inden for forsvaret er det derfor nødvendigt, at virksomheden i stor udstrækning styres fra centralt hold. Forsvarets øverste militære ledelse har ansvaret for, at krigsorganisationen har den rette sammensætning af personel og materiel og er uddannet på den rigtige måde. Men inden for denne ramme skal alle muligheder for at delegere den direkte udførende virksomhed udnyttes. Det må i væsentlig højere grad, end tilfældet er i dag, være den direkte berørte chef, som beslutter, hvordan de opstillede mål nås og derfor afgør hvor mange og hvilke ressourcer, der skal anvendes til dette formål.
 
J. Johansen,
major.
 
1) Forsvarskommandodirektiv P. 140.3-1, JUN 1978.
2) H. M. Blegen og B. Nylehn: Organisationsteori, 4. rev. udg., 1974.
3) Bilag 1 til Betænkning over forslag til lov om ændring af lov om forsvarets organisation m. v. og forslag til lov om ændring af lov om forsvarets personel afgivet af Forsvarsudval- get den 14. marts 1973.
4) Lov nr. 334 af 18. juni 1969 om forsvarets organisation m.v.
5) Forsvarskommandobefaling nr. 14-1978.
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift: PDF icon militaert_tidskrift_108_aargang_maj-jun.pdf

Litteraturliste

Del:



Der er i øjeblikket ingen kommende arrangementer.

Næste arrangement er under udarbejdelse, og vil blive lagt op hurtigst muligt.