Danske civil-militære relationer 1990-2006

Dette særlige område indenfor forsvarsstudier er i det store og hele overset udenfor USA, og i særdeleshed overset i Danmark. Det er min påstand at et manglende studie af dette felt har været en medvirkende årsag til de mange kriser i de civil-militære relationer som Danmark har oplevet siden 1990, og især siden 2000.

Foto: Forvaret.dk

På dette område, som på så mange andre, er der god ræson i, at kigge ud over andedammen og se hvad der sker i øvrige NATO-lande. Det oprindelige speciale indeholder en række analyser og en meget kompleks teorianvendelse som det ikke er fuldstændig muligt at gengive her, men rammen og konklusionerne viser tydeligt relevansen og formålet med et studie i civil-militære relationer.

Hvad er civil-militære relationer?

Begrebet civil-militære relationer dækker over alle de relationer der er, mellem et militær som organisation og det omgivende samfund, primært repræsenteret ved forsvarsministerium, parlament, presse, befolkning osv. I Danmark vil civil-militære relationer f.eks. være befolkningens støtte til Forsvaret som helhed, men også i forbindelse med f.eks. den danske indsats i Afghanistan, idet det som et politisk spørgsmål smitter af på forsvarets image. I forbindelse med forlig og Forsvarets opgaver er der i særdeleshed tale om civil-militære relationer, idet der direkte er tale om politisk styring af Forsvarets organisation og opgaver. Enkeltsager som f.eks. General Hvidts afgang, Hommel-sagen, vådeskudsulykken fra Irak samt en lang række andre enkelt sager er illustrative og tegner det store billede af relationerne.

De følgende eksempler vil demonstrere hvor forskelligartede disse relationer er, samt hvor vigtige de er for både et militær og et samfund. Studiet af civil-militære relationer er udviklet primært i USA siden tresserne, og især siden afslutningen på den kolde krig. Udgangspunktet for studierne er det øgede antal kriser og skandaler, der har været mellem forsvarets og dets ”arbejdsgiver” siden 1990. Der er en parallel udvikling i Danmark, hvor der har været flere kriser i de civil-militære relationer siden 1990, hvilket også her hænger sammen med ændringerne i Forsvarets opgaver og organisation og udenrigspolitiske ambitioner. Selvom denne udvikling ikke udspringer i forsvarets selv, vil et studie i civil-militære relationer gøre det langt lettere for både Forsvar og politikere at manøvrere gennem disse ændrede vilkår. Behovet bliver ikke mindre af den fortsat øgede militarisering af dansk udenrigspolitik.

 

Teorierne bag civil-militære relationer

Studierne af civil-militære relationer har udgangspunkt i Samuel Huntington’s ”the soldier and the state” fra 1957, og Samuel Finer’s ”the Man on Horseback” fra 1962. Begge giver en god indføring i den tids problemområder i civil-militære relationer. Nogle af disse var militærets store indflydelse i USA (bl.a. det militær-industrielle kompleks) samt det på det tidspunkt stigende antal militærkup rundt om i verden. Hvis man, som vi, hovedsageligt er interesseret i moderne vestlige demokratier, er det dog primært de studier af amerikanske civil-militære relationer som Peter Feaver’s ”Armed Servants”[1] udgør, suppleret af Michael Desch’s ”Civilian Control of the Military: the Changing Security Environment”[2]. Begge beskæftiger sig primært med USA efter den kolde krigs afslutning, og er meget velegnede som udgangspunkt for studier af andre vestlige landes forhold, herunder Danmark. Debatten foregår i USA livligt i tidsskriftet ”Armed Forces & Society” hvilket bl.a. er muligt pga. det større antal forskere indenfor dette felt i USA.

Feavers principal-agent teori tager udgangspunkt i militært som en agent, i forhold til en principal, nemlig et ministerium, et folketing, eller et hele omgivende samfund. Grundlaget er således at studere de relationerne mel­lem både militærets umiddelbare foresatte (ministeriet) men også militæ­rets rolle og anseelse i samfundet. Udgangspunktet er organisationsteoretisk, og tilpasset et militær, med den særegne kultur som præger dette, sammenlignet med en rent civil virksomhed eller arbejder.

Udgangspunktet er en balance mellem militærets working eller shirking[3], i forhold til principalens specifikke ønske. Working beskrives bedst som fuld pligtopfyldelse, mens shirking som begreb bedst beskrives ved afvigende adfærd eller handling i forhold til principalens udtrykkelige ønske. Beslutningen om at shirke bevidst afhænger bl.a. af risikoen for at blive opdaget og de mulige konsekvenser (straf), som principalen vil effektuere hvis det opdages at agenten har afveget fra det ønskede. Principalen på sin side overvåger militærets arbejde, ved enten intrusive monitoring, eller non-intrusive monitoring, bestemt ud fra bl.a. forventningen om militærets målopfyldelse, men også ud fra nogle eksterne faktorer; hvor vigtigt er militærets arbejde for principalen? Det er klart, at i forbindelse med den politiske bevågenhed på missionerne i Irak og Afghanistan, er Forsvaret som helhed i politikernes søgelys, ligesom pressens interesse for Forsvarets forhold er stort.

Kernen i teorien er, at et misforhold mellem niveauet af shirking i forhold til forventning om straf eller overvågning skaber et dårligt forhold, som påvirker forholdet langt ud over den enkelte case, og som danner grundlag for det fremtidige forhold. Hvis forventningen om straf er for lav, har militæret et incitament til at shirke, at være for selvstændigt, som tilfældet var i USA i starten af Bill Clintons periode som præsident. Samtidig kan et militær fejlagtigt opfattes som shirkende i visse tilfælde, hvilket kan udløse en ufortjent straf i form af bl.a. øget intrusive monitoring, hvor modreaktionen typisk vil være yderligere shirking.

Teorien virker kompliceret men er ved gennemgang let anvendelig, og giver mening i forhold til netop civil-militære relationer. Forsvaret kan ses som en samlet aktør, og teorien giver god plads til Forsvarets særlige kultur og fælles ansvarsfølelse.

En grundig forståelse af disse mekanismer vil være et godt udgangspunkt for at undgå at mindre sager udvikler sig til egentlige kriser i de civil-militære relationer.

General Hvidts afskedsparade og afgang

En af de største kriser i de civil-militære relationer var sagen omkring General Hvidts afgang i 2002, som følge af svære og offentlige debatter med forsvarsminister Svend Aage Jensby. Sagen illustrerer samtidig pressens vigtige rolle som katalysator i sådanne kriser. Krisen efterlod det indtryk at Forsvarskommandoen og Forsvarsministeriet slet ikke kommunikerede, og at Forsvaret ikke havde tillid til ministeren, og omvendt.

Kort fortalt blev den planlagte afskedsparade for afgående forsvarschef General Christian Hvidt i foråret 2002 præsenteret af Ekstra Bladet som en ekstravagant affære til angiveligt 40 millioner kroner. Forsvarsminister Svend Aage Jensby udtalte offentligt at dette ikke kunne være rigtigt, og at det skulle undersøges. Arrangementet blev aflyst af Forsvaret, men både før og efter var der heftig åbenlys debat i pressen, hvor forsvarschef og forsvarsminister kritiserede hinanden åbenlyst. General Hvidt forlod posten som Forsvarschef før tid da han meddelte sin afgang d. 17. maj 2002. Efterspillet indebar bl.a. at General Jesper Helsø, Hvidts efterfølger, mere eller mindre direkte kritiserede ministeren i et interview i august måned.

Denne noget specielle hændelse i dansk militær historie er sammenlignelig med episoder i USA i halvfemserne, hvor amerikanske generaler offentligt kritiserede og viste mistillid til præsident Clinton.

I forhold til årsagerne til denne svære krise i de civil-militære relationer er der faktorer på begge sider som medvirkede til at gøre krisen stærkere. For det første kørte VK-regeringen fra 2001 hårdt på en ansvarlig økonomi i det offentlige, hvilket også måtte gælde Forsvaret, men hvor Forsvaret muligvis har følt sig udenfor de traditionelle offentlige institutioner. De mulige konsekvenser af en økonomisk skandale stod måske ikke lysende klart for Forsvarets øverste ledelse, som ikke så problemer i en traditionel parade der ikke havde voldt problemer i halvfemserne. Når Forsvaret således følte sig på sikker grund, kom den brat accelererende intrusive monitoring fra både presse, Forsvarsminister og folketing som en perciperet unødig voldsom reaktion; Forsvaret havde ikke bevidst shirket. På den baggrund, og med ingen historiske eksempler på at forsvaret var blevet straffet turde General Hvidt tage til genmæle i pressen. Forventningen om at shirking ville blive straffet var lav. Under hele processen talte flere politikere om øget opsyn med Forsvaret, indgriben overfor General Hvidt, og dette blev altovervejende støttet af pressen. De mange skriverier i pressen var i sig selv en straf, idet det gik hårdt udover Forsvarets image, noget som kulturelt set er vigtigt for Forsvaret som organisation. Det stod klart i maj, at såfremt konflikten fortsatte, ville det være nødvendigt for Forsvarsministeren at tage yderligere skridt til at straffe Forsvaret yderligere, underforstået en decideret fyring af Forsvarschefen. Hvis ikke General Hvidt selv var trådt tilbage, havde næste udvikling meget sandsynligt været en decideret fyring, som Forsvaret dårligt kunne tåle. Hvidts afgang var i sig selv shirking, men forhindrede yderligere sanktioner.

Efter sagen var Forsvaret under intrusiv monitering fra både politikere og presse, samtidig med en relativt lav forventning om straf såfremt der blev shirket.

Vådeskudsulykken i Irak 2003

Det er ikke selve vådeskudsulykken i Irak i 2003, hvor en dansk overkonstabel dræbes af et skud fra en kammerat der er interessant i forhold til de civil-militære relationer, men derimod den efterfølgende håndtering som udviklede sig til en krise. Selve ulykken, som vel bedst beskrives som ulykkelig friendly fire, skete da danske soldater stoppede en flok irakere i en lastbil, om natten, mistænkt for at være kabeltyve. Under undersøgelsen af bilen tager en dansk soldat fejl, og skyder mod en kollega, som dræbes. Fra et militærfagligt synspunkt er sagen ligetil, der er tale om hændeligt uheld. Pressemeddelelsen beskrev at soldaten var dræbt under en ildkamp. Efterfølgende finder TV2 nyhederne ud af at irakerne ikke var bevæbnede, og at der derfor ikke kunne være tale om ildkamp. Da Hærens Operative Kommando ikke havde anvendt ordet kamp, blev det tillagt Forsvarsminister Jensby som fastholdt at der havde været tale om kamp, selv efter at oplysningerne om at irakerne var ubevæbnede kom frem. Under det efterfølgende så det ud til, at ministeren kæmpede en kamp mod pressen alene, uden støtte fra Forsvaret. Især da Forsvarschefen General Helsø, som Jensby havde en fortid med fra Hvidt sagen, i et interview forsvarede at Hæren ikke meddelte ministeren alle detaljer i sagen, da Helsø ikke mente at det havde politisk interesse. Interviewet var på én gang et forsøg på at komme ministeren lidt til undsætning, men samtidig et tydeligt signal om, at Forsvaret havde mistillid til den politiske ledelse, og at forventningen om en evt. straf for dette var lav. Hvidt sagen fra det foregående år spøgte uden tvivl i kulissen, og belastede helt sikkert ministeren. Forsvaret kunne her udnytte en klar informationsasymmetri og fordel overfor en minister uden præcist kendskab til Forsvarets forhold, og i en sag hvor kun Hærens Operative Kommando besad alle oplysninger. Ikke at oplyse fuldstændigt om de præcise omstændigheder, tradition for lukkethed eller ej, er shirking. Forsvaret opnåede en klar fordel ved denne shirking, idet de fik belastet en upopulær minister offentligt, og kunne kun forvente lidt kritik for dette. Incitamentet var situationen med en meget intrusiv monitering af Forsvarets forhold, en situation som Forsvaret ikke fandt rimelig.

Hommel-sagen

Hommel-sagen er en af de vigtigste sager for det danske forsvar efter 11. september, fordi den har givet forsvaret uhørt megen negativ presseomtale, og kan sætte nye rammer for uddannelsen i forsvaret. Kort fortalt handler sagen om kaptajn Annemette Hommel som var efterretningsofficer ved den danske styrke i Irak i 2004, og her blev beskyldt, af en civil tolk, for at udsætte tilbageholdte irakere for tortur. Men hvor sagen kunne være endt med en intern undersøgelse af disse anklager, fik den i stedet, på grund af den række faktorer, et langvarigt forløb med bl.a. en civil retssag, og direkte politisk indblanding.

Den foregår relativt kort tid efter de amerikanske overgreb i Abu Ghraib fængslet var kommet frem, og meget kort tid efter at Søren Gade var blevet ny forsvarsminister. For det andet kan casen måske sige noget om forsvarets egen opfattelse af de internationale missioner kontra den civile opfattelse, hvis torturen f.eks. er udslag af manglende uddannelse, subkultur eller andet. For det tredje skabte sagen politisk storm om forsvaret, idet der var episoder hvor forsvarsministeren underkendte nogle militære beslutninger, traf beslutninger hen over hovedet på forsvarskommandoen, og den affødte et bredt politisk krav om konsekvenser for forsvaret. Uanset om sagen således er blevet blæst ud af proportioner eller ej, kan alle disse faktorer, over en toårig periode, bidrage væsentligt til den seneste udvikling og status på de danske civil-militære relationer fra 2004 til 2006.

Ovenpå Hvidt-sagen og vådeskudsulykken, samt skiftet af Forsvarsminister, befandt Forsvaret sig fortsat i en situation med intrusive monitoring, og en lav forventning om straf. Dette ændrede sig, da den nye forsvarsminister Søren Gade trak ledelsen af Irak styrken hjem, og offentligt viste mistillid til disse officerer. Straffen for shirking var pludselig kommet fra en ny forsvarsminister, en straf som Forsvaret ikke havde forventet på baggrund af erfaringerne fra tidligere sager. I forhold til teorien og sagerne forud for Hommel-sagen fandt Forsvaret det for godt at forsøge at ordne problemet internt, at bevare den traditionelle lukkethed, ikke blot overfor pressen, men også overfor ministeriet, den politiske principal. Forsvaret kunne vælge dette, fordi de ikke forventede repressalier, at den politiske vilje ikke var til stede til at gribe ind, og måske fordi Forsvaret fortsat fandt det et internt anliggende. Søren Gades indgriben var en klar underkendelse af både Hærens Operative Kommando og Forsvarschefen, en meget mærkbar straf, om end der ikke blev fyret ud i Forsvaret.

Analyse og fortolkning af militær historie

I forhold til USA er udviklingen i Danmark nærmest parallel på det overordnede plan. Orienteringen af militærets rolle efter den kolde krigs afslutning, hvor militærets rolle som nationens beskytter i nogen grad var udspillet, var et problem i mange vestlige lande. Den manglende eksterne fjende svarede i nogen grad til ordsproget ”lediggang er roden til alt ondt”. Uden en klart defineret ekstern fjende, manglede militæret en identitet. De nye internationale missioner, først med Desert Storm, men primært med indsatsen på Balkan var den nye raison d’etre for militæret i mange lande, som led i en militariseret udenrigspolitik, ikke blot i Danmark. Den nye rolle, hvor militæret i højere grad var et instrument betød dog ændrede vilkår for militæret. Det er i udviklingen af disse nye vilkår at de civil-militære relationer for alvor blev vigtige i moderne vestlige stater. I USA havde militæret vanskeligt ved at omstille sig til en ”gay-loving, pot-smoking, skirt-chasing president” som en general udtrykte det, og senere blev defacto fyret for. USA oplevede i højere grad shirking i halvfemserne end f.eks. Danmark. Den intrusive monitoring af militæret steg også, bl.a. ved et væsentligt større antal civile ansatte i Pentagon. Samtidig var begyndelsen af halvfemserne præget af en udpræget mangel på vilje til at straffe militæret hos den politiske ledelse i USA. Blandt generalerne var der en udpræget stemning af, at de ikke frygtede den politiske ledelse, og turde trodse den offentligt. Det bør dog bemærkes at den øverste militære ledelse i USA er mere politiceret end den tilsvarende danske. Denne situation gav udgangspunktet for yderligere shirking, præcis som de danske relationer udviklede sig små ti år senere.

Analyser og studier af de civil-militære relationer ud fra Feavers principal-agent teori giver en god og fyldestgørende forklaringsramme for hvorledes de danske civil-militære relationer har udviklet sig siden 1990, og med en dybere forståelse for de mekanismer som udløser kriserne.

Tilfældene af working og shirking, og den sammenhæng der er til de umiddelbare fortilfælde, samt graden af monitoring og forventningen om straf er klarere end kunne forventes. I hver enkelt case, eller på et givet tidspunkt, kan der skabes et øjebliksbillede af vilkårene for Forsvaret, med udgangspunkt i teorien. Det kan være problematisk at definere shirking, idet det i nogle tilfælde vil være tilfælde hvor Forsvaret bevidst trodser direktiver, noget som ikke umiddelbart kan tilskrives en ansvarlig ledelse. Men begrebet dækker over flere forhold, som tager højde for den særlige kultur som præger et militær. Shirking må derfor ikke alene tolkes som noget helt utilstedeligt som burde føre til fyringer. Der viser sig en række tilfælde hvor Forsvaret udnytter en informationsfordel, og et erfaringsgab, mellem den civile ledelse og Forsvaret, til at påvirke principalen og beslutningsprocesser. Hvornår Forsvaret vælger at gøre dette, hænger nøje sammen med hvorvidt Forsvaret er under en øget overvågning, intrusive monitoring, eller ej, samt hvorvidt der er en forventning om at det får alvorlige konsekvenser såfremt det opdages. Det er en løbende proces, hvor udviklingen i graden af overvågning samt forventningen om straf skaber Forsvarets incitament til at shirke, afhængigt at casen. En sådan spilteoretisk tilgang er anvendelig, og den åbner mulighed for forudseenhed og mulighed for at styre på parametrene. Løbende må aktørerne defineres, hvad enten Forsvaret er defineret ved Forsvarskommandoen, og hvorvidt principalen er Forsvarsministeriet, ministeren per se, folketinget, samfundet, pressen eller lignende aktør. Aktørernes indbyrdes forhold, historie og motiver klarlægges, bl.a. med udgangspunkt i principal-agent teorien, men med behørig skelen til de særlige kulturelle og historiske forhold som netop adskiller disse relationer fra et kommercielt arbejdsgiverforhold, eller hvis der f.eks. var tale om sundhedsvæsenet.

Perspektiver for studiet af civil-militære relationer

Forsvarsstudier er som helhed overset i dansk forskning. Dansk Institut for Militære Studier skal i nogen grad rette op på dette, og her hører studiet af civil-militære relationer. Der er behov for yderlige studier indenfor området, fordi det allerede er vigtigt, men vil blive endnu vigtigere i fremtiden. Efterhånden som missionerne for danske styrker bliver hårdere og hårdere, desværre med deraf følgende tab, vil debatten øges om hvorvidt Forsvaret gør det rigtige, og om de rigtige beslutninger træffes. Forsvaret kan ikke forblive en helt politisk neutral instans på den præmis at det indebærer et demokratisk underskud i Forsvaret hvis ikke den politiske principal er den anerkendte ledelse. Forsvaret skal ikke vælge side i den politiske debat, men deltage som aktør med fyldestgørende oplysninger, som mindske informationsgabet mellem de civile politikere (og samfundet) og eksperterne i Forsvaret. Kun på den måde undgås en intrusive monitoring i forbindelse med f.eks. forligsprocesser, samt mistanke om shirking når det ikke er tilfældet. De opgaver som Forsvaret løser i bl.a. Afghanistan tåler ikke et større antal kriser i de civil-militære relationer. Forsvaret skal have tillid fra befolkningen og samfundet, og dette opnås ved arbejde fra begge sider. Det er dog muligt, med den nuværende historie, at det skal blive værre før det bliver bedre.

Studiet af civil-militære relationer er et godt udgangspunkt for at kende processerne, rollerne og dynamikkerne. Studiet af civil-militære relationer vil på sigt forbedre forholdet mellem Forsvaret, og samfundet og politikerne.


[1] Feaver, Peter; ”Armed Servants – Agency, Oversight and Civil-military Relations” London, Harvard University Press, 2003

[2] Desch, Michael; ”Civilian Control Of The Military: The Changing Security Environment”. Baltimore, John Hopkins University Press 1999

[3] I mangel på en tilstrækkelig præcis oversættelse til dansk, har jeg valgt at bibeholde de engelske termer som Feaver anvender i sin teori.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_138.aargang_nr.3_2009.pdf

 

 

Litteraturliste

Del: