Danmarks sikkerhedspolitik - En anmeldelse.

Godt to år efter at regeringen besluttede at nedsætte »Regeringsudvalget vedrørende Danmarks sikkerhedspolitik«, bestående af udenrigsminister Poul Hartling, forsvarsminister Erik Ninn-Hansen og ministeren for ned- rustningsspørgsmål K. Helveg Petersen, har dette udsendt en meget omfattende rapport: »Problemer omkring Dansk sikkerhedspolitik« (375 sider -|- 192 sider bilag, kr. 25,-).
Rapporten er udarbejdet af et sagkyndigt udvalg med ambassadør Gunnar Seidenfaden som formand og bestående af embedsmænd, fortrinsvis fra udenrigsministeriet, en officer, kommandør I. Petersen senere afløst af kommandør E. V. Jørgensen, samt enkelte andre sagkyndige, nemlig professorerne Erling Bjøl, Bjarne Nørretranders og O. U. Måløe samt magister Anders Boserup fra det danske konfliktforskningsinstitut.
Det er tanken, at denne rapport, der straks ved offentliggørelsen den 25. september fik en omfattende presseomtale, ifølge udenrigsministeren skal danne grundlag for og inspirere fremtidige drøftelser af landets sikkerhedspolitik.

Redegørelsen tager ingen klar og utvetydig stilling til, hvilken dansk sikkerhedspolitik man i den kommende tid bør vælge. Dette valg er, hedder det i bogens efterskrift, alene et politisk valg som ligger helt uden for udvalgets kompetence. Udvalget har derimod set det som sin opgave at belyse problemerne så alsidigt som muligt og præsentere argumenter og vurderinger der taler for den ene eller den anden udviklingslinie eller det ene eller andet valg. Netop denne stræben efter alsidighed såvel i argumenter som i vurderinger vil nok vise sig at være rapportens både styrke og svaghed. Styrke for så vidt som den tegner et billede af det miljø, i hvilket dansk sikkerhedspolitik skal formes, men samtidig - måske for at fremtræde som et samlende udtryk for udvalgsmedlemmernes forskelige grundopfattelser - viger den tilbage for klart at adskille analyse og vurdering og vægte disse sidstnævnte i forhold til hinanden.
Rapporten er opdelt i to dele, hvoraf første del behandler verden omkring os, medens anden del behandler Danmarks stilling og muligheder i den verden, hvoraf vi er en uadskillelig del. Udgangspunktet for redegørelsen er en analyse af sikkerhedsproblemet. Det hedder herom bl.a.:

»Sikkerhedspolitik i snæver forstand vil være den forsvarspolitik, der føres med sigte på at skabe forudsætningerne for at holde territoriet frit for militære aktioner. Men herudover vil det være en væsentlig bestræbelse for sikkerhedspolitikken at tilvejebringe de bedst mulige betingelser for, at nationen inden for sine grænser bevarer friheden til at indrette sig, som den selv ønsker det. Sikkerhedspolitikken kan således komme til at indeholde elementer af både udenrigspolitik, forsvarspolitik og økonomisk politik.«

Det er ikke hensigten her at søge foretaget en egentlig gennemgang og vurdering af rapporten som helhed. Dels er hovedlinierne i dens indhold allerede omtalt i dagspressen, dels påregnes det, at der i Det udenrigspolitiske Selskabs tidsskrift, Fremtiden, vil fremkomme en detaljeret anmeldelse.
Ved flere lejligheder har ledende politikere imidlertid givet udtryk for, at rapporten skulle danne grundlag for det videre arbejde i forsvarskom- missionen. Der kunne derfor her være grund til nærmere at omtale de afsnit af rapporten, der direkte berører danske forsvarsproblemer, herunder ikke mindst de fra fem udenlandske eksperter indhentede udtalelser, som formentlig vil få en fremtrædende plads i den offentlige debat. Forsvars- problemerne finder man behandlet i rapportens anden del, II kapitel, der behandler »Danmarks plads«. Andel del af rapporten indledes iøvrigt med en særdeles grundig og klar redegørelse for De forenede Nationers muligheder som fredsbevarende organ. Muligheder som, fremgår det, er af begrænset karakter. Dette I kapitel indeholder tillige en detaljeret redegørelse for den atlantiske alliance og NATO-organisationens struktur og muligheder samt for FNs fredsbevarende virksomhed og afspændings- og nedrustningsbestræbelserne. - I tilslutning hertil har professor Erling Bjøl udarbejdet en fremragende analyse af Øst-Vest konfrontationens oprindelse og udvikling (bilag 1).

Med udgangpunkt i et kortfattet historisk tilbageblik fastslås det, at man ved bedømmelse af Danmarks militærgeografiske betydning må skelne mellem en række niveauer: - det strategisk nucleare,

- det taktiske nucleare,
- det konventionelle og
- det »grå niveau«, hvorved forstås området mellem krig og fred, karakteriseret ved en spændingstilstand, hvorunder der i begrænset omfang finder anvendelse sted af militære midler uden etablering af egentlig krigstilstand, samt af pression, der på en eller anden måde indirekte understøttes af militære midler.

Der redegøres herefter for en række landes strategiske doktriner og for den kapacitet, disse for nærværende har til at bringe doktrinerne til udførelse.
Gennemgangen er for Sovjets, Vesttysklands og sømagternes (USA og England) vedkommende klar og tilbundsgående. Det samme er tilfældet med gennemgangen af det konventionelle styrkeforhold mellem NATO og Warszawapagten, medens norske og svenske synspunkter omtales summarisk.
På baggrund af denne kapacitetsanalyse diskuterer rapporten herefter omverdenens opfattelse af Danmarks betydning under krigsførelse på de nævnte niveauer. Medens man går ud fra, at betydningen på det strategisk nucleare niveau vil være uvæsentlig, anføres det, at betydningen på de tre sidstnævnte niveauer - med vekslende styrke afhængigt af niveauet og fra hvilket land eller gruppe af lande Danmark vurderes - vil kunne sammenfattes således:

  • passageområde for såvel skibe som fly
  • barriere til hindring af dels østlige flådeenheders udbrud fra Østersøen, dels vestmagternes eventuelle intervention i Østersøområdet
  • overvågningsmæssigt baseområde af største værdi for vestmagterne ikke blot af rent varslingsmæssige årsager, men også af kontrolmæssige grunde, bl.a. fordi doktrinen om den afpassede imødegåelse kræver nøje viden om en eventuel fjendtlig aktions omfang
  • Opmarch- og baseområde, hvorfra såvel offensive som defensive operationer kan udføres.«

Som supplement til udvalgets egne vurderinger har det - som nævnt - anmodet fem udenlandske eksperter, uden tilknytning til de respektive landes regeringer, om at vurdere Danmarks militære og politiske plads (bilag 6). Det drejer sig om general Wolf Graf von Baudissin, der nu er professor i strategi ved Hamborgs Universitet, den franske general André Beaufre, oberstløjtnant Bjorn Egge, Norge, professor L. W. Martin, Storbritannien, og docent Ingemar Ståhl, Sverige.
Alle fem er enige om, at Danmark i tilfælde af krig på højeste niveau ikke har nogen strategisk betydning, hvorimod sandsynligheden for, at dansk territorium inddrages under almindelig krig, vurderes at være større, og at det er på det såkaldte »grå niveau«, at Danmark har sin strategiske betydning i dag. Med andre ord en understregning af, at et dansk forsvar har en væsentlig krigsforebyggende opgave. Hovedvægten i deres ananlyser vedrører derfor dette område,

v. Baudissin definerer truslen således:

»I betragtning af Sov jetunionens tydelige bestræbelser på for enhver pris at undgå en direkte militær konfrontation med USA, dvs. også med NATO som pagtsystem, turde andre farer være mere sandsynlige. Således kan det forventes, at Warszawapagten i første række vil løse politiske konflikter ved anvendelse af militær magt dér, hvor risikoen for en konfrontation ikke består inden for dets eget system, i den »grå zone« og mod NATO medlemmer, som ligger geografisk udsat og som er politisk isolerbare«.

Ligesom Martin behandler han mulighederne for begrænsede kup mod Bornholm, Møn og Falster; aktioner der iflg. Martin i visse henseender må anses for mindre sandsynlige end et generalangreb.
Bjorn Egge opstiller som sin grundlæggende hypotese, at Sovjetunionen forudsættes at føre en politik i 1970erne, der går ud på at gøre sig uafhængig af dansk eller NATO-herredømme over stræderne. Han mener, at Sovjetunionen er i færd med at etablere en ny form for sikring af tilgangene til de sovjetiske havne i Østersøen og Barentshavet ved at skyde bevogtningen frem til den yderste port: passagen mellem Island og Skotland. Ved at bevogte denne port effektivt vil man automatisk samtidig udøve bevogtning af de indenfor liggende porte, hævder han. Docent Ingemar Ståhl beskæftiger sig med den samme problematik, men tager sit udgangspunkt i den balancesituation, der i dag hersker i Østersøområdet og specielt omkring Østersøudløbene. Han analyserer visse hypotetiske handlingsmodeller vedrørende de økonomiske omkostninger ved spærring af stræderne, og peger på at værdien for Sovjetunionen af at spærre stræderne kan være stor i forventning om en langvarig krig. Han mener, at en sovjetisk bemægtigelse af de danske stræder ville være mere trolig såfremt den blev foretaget, inden en konflikt i Europa blev udløst. Også L. W. Martin mener, at strædernes strategiske værdi i dag er meget større i forventning om krig end under krig. Han mener imidlertid, at evnen til at lukke stræderne i en situation, hvor krig endnu ikke var brudt ud, kunne være et vigtigt pressionsinstrument for Vesten og derfor en alvorlig hemsko for den sovjetiske politik.
I forbindelse med de her omtalte analyser beskæftiger flere af de udenlandske eksperter sig også med det danske forsvar og med problemet omkring de minimumskrav, der må stilles til det enkelte lands forsvar. Docent Ingemar Ståhl skriver således:

»... Åven om ett enskilt land inom en allians på basis av fullt rationella kalkyler kan visa att omfattningen kan minskas kan detta få sådana återverkningar på ovriga landers agerande att mindskningama ej kan accepteras. Det ar mojligt att en sådann miniminivå for de skandinaviska landerna till en viss del också kan vara bestamd av Sovjets ofta uttalade oro for i forsta hand en våsttysk expansion ...«

L. W. Martin peger på den rent nationalt danske interesse, der må ligge i at have kontrol med de taktiske begivenheder i tilfælde af angreb. Det kunne, siger han, »være meget betydningsfuldt, hvor våbenstilstandslinien blev lagt i tilfælde af en forhandlet våbenstilstand. Således kunne kapaciteten til at forhale eller forhindre en amfibielandsætning være vigtigere fra et nationalt synspunkt end det ville forekomme set fra aliancen som helhed«. Men derudover vil alliancen også have en vital interesse i de nationale forsvarsforanstaltninger, idet eskalationens byrde, såfremt en besættelse først var blevet hurtigt gennemført, ville hvile på den vestlige alliance. »Derfor er evnen til at yde lokal modstand en yderst vigtig afskrækkelse«.
Uden at komme nøjere ind på en analyse af forholdet mellem garanti og risiko i forbindelse med spørgsmålet om blokering af stræderne konkluderer professor Martin sine betragtninger således:

»... For en udenforstående måtte det derfor synes at være en dansk interesse at bevare en solid evne til at foretage blokerende operationer i stræderne, og derigennem sikre sig en afgørende stemme i de allierede beslutninger om, og under hvilke om- stændighder sådanne operationer skulle gennemføres. Naturligvis måtte en sådan evne sammenlignes med de mange andre krav til danske ressourcer. Men som et militært bidrag kunne de danske stræder forekomme at give anledning til et særdeles karakteristisk nationalt dansk bidrag til den fælles sag, ved hjælp af hvilket man måske i højere grad kunne vinde indflydelse end med en lille, proportional andel i de almindelige styrker ...«

Problemet, der herefter står tilbage, er, hvad man skal forstå ved et karakteristisk dansk bidrag.
Såvel v. Baudissin som Beaufre understreger, at forsvaret af Danmark kun kan gennemføres ved en samlet indsats. Begge lægger vægt på nøje koordinering af den danske forsvarsindsats med de øvrige vestlige styrker, v. Baudissin siger, at det kræver »i langt højere grad, at allerede forhåndenværende integrerede NATO-strukturer - AFNORTH - integreres således, at en effektiv fælles ’crisis management’ bliver mulig«.

Beaufre mener, at

»... Forsvaret af Danmark [kan] kun blive resultatet af et kombineret forsvar, hvor tyskerne og de allierede sikrer forsvaret af Slesvig-Holsten og derved dækker Jylland, mens Sverige ved sin neutralitet (og sin styrke) dækker sit sydlige territorium, og Danmark koncentrerer sine styrker om forsvaret af Sjælland.
For forsvaret af Sjælland er det åbenlyst, at luftvåbnet spiller den vigtigste rolle, og her kan også de i Tyskland stationerede flystyrker spille en væsentlig rolle ved angreb på modstanderens offensive fly- og flådebaser samt forsyningsskibe og lufttransporter. En sådan deltagelse forudsætter etableringen af særdeles gode forbindelser med de centraleuropæiske styrker.
Men det indirekte forsvar er ikke tilstrækkeligt. Det direkte forsvar af Sjælland bør sikres af danske styrker, på land, til vands og i luften, støttet af norsk og allieret luftvåben og eventuelt af det svenske luftvåben. Et sådant forsvar må baseres på nøje undersøgte detektions- og varslingssystemer for at undgå overraskelse, da man kun kan påregne meget kort frist

General Beaufre konkluderer derfor, »at et forsvar af de danske stræder er muligt, forudsat at Danmark råder over tilstrækkelige og veludrustede militære styrker.« Problemet om hvor tyngden i det danske forsvar skal placeres er dog imidlertid næppe så enkelt, som det synes at tage sig ud fra Paris.
Den eneste af de udenlandske eksperter, der direkte kommer ind på den problemstilling, der i den hidtidige hjemlige debat om forsvaret har indtaget en fremtrædende plads, nemlig problemet stående styrker versus mobiliseringsstyrker, er den svenske docent Ingemar Ståhl. På baggrund af en sammenligning mellem det svenske og det danske forsvar foretager han en økonomisk vurdering af den i de to lande foretagne »forsvarskonsumtions- og investeringsversamhet« og konstaterer, at man i Sverige anvender en større andel af forsvarsbudgettet til investeringer end i det danske, og at man gennem disse investeringer i materiel og »militar utbildningskapital« akkumulerer en større »forsvarskapital«.

»Man kan inte [heller] anfora att den sakerhetspolitiska problematiken skulle vara vasentligt olika for en pansarbrigad i Skåne och en på Sjalland. Tvartom kan man havda att få lander skulle ha så stora mojligheter att repliera på omfattande mobiliseringssystem som Danmark genom de korta transportavstånden«,

skriver Ingemar Ståhl.

Man kunne heroverfor hævde, at netop den kendsgerning, at der opretholdes stående styrker på Sjælland, muliggør at man kan basere sig på mobiliseringsenheder i Skåne. Man kan også hævde, at netop »de korta transportavstånden« byder en angriber sådanne muligheder, at stående, kampklare forsvarsstyrker er nødvendige for et effektivt og troværdigt forsvar. Sikkert er det imidlertid formentlig, at docent Ingemar Ståhls her citerede synspunkter må forudses at være blandt dem, forsvarskommissionen i den kommende tid vil blive stillet over for at skulle tage stilling til. Man kan så blot håbe, at de andre ekspertudtalelser, som implicit indeholder en lige så klar understregning af de stående styrkers afskrækkende værdi og nødvendigheden af deres integrering med andre NATO-styrker, får en lige så fremtrædende plads i overvejelserne.
Rapporten giver sig - som indledningsvis anført - ikke af med at tage entydig stilling til, hvorledes dansk sikkerhedspolitik bør tilrettelægges. Der kan dog næppe være tvivl om, at flertalet af udvalgets medlemmer - om hvem rapporten udtrykkelig anfører, at alle ikke nødvendigvis står bag alle rapportens formuleringer - ser Danmarks sikkerhedspolitik bedst tilgodeset ved et fortsat medlemsskab af NATO, for som det hedder i indledningen til diskussionen om optionsproblematikken i rapportens afsluttende afsnit:

»I valget af den sikkerhedspolitiske løsning spiller militære hensyn en central rolle, så længe dette element indgår i andre landes sikkerhedspolitik. Det fundamentale er her forestillingen om, at landet ved militære midler kunne blive presset til at føre en bestemt politik eller blive bragt i et uønsket afhængighedsforhold til andre stater, herunder f.eks. tilstå dem fordele af territorial, økonomisk eller anden art. Så længe sådanne forestillinger består, består spørgsmålet om at sikre sig mod militær tvangsudøvelse. For en umiddelbar betragtning må den sikkerhedspolitiske løsning være at opstille et værn, der er militært troværdigt, således at militær tvangsudøvelse måtte forventes at medføre uacceptable omkostninger.

---

Stadig på baggrund af de forestillinger, man gør sig om, at landet kan blive udsat for en militær tvangspolitik, må et andet led i de sikkerhedspolitiske overvejelser være en bedømmelse af, hvilken støtte der måtte kunne opnås udefra.«

---

Rapporten forekommer i sin helhed et meget vægtigt bidrag i den løbende sikkerhedspolitiske diskussion og et godt grundlag for fortsatte analyser, vurderinger og diskussioner om Danmarks sikkerhed og forsvar.

K. V. Nielsen

Litteraturliste

Del: