Dag Hammerskjölds 8 principper

Major E. S. Flemming, Skolekommandoen, der har virket som instruktør på de af de nordiske lande i fællesskab afholdte kurser i FN-tjeneste, gennemgår i denne artikel principper og vilkår for opstilling og anvendelse af militære styrker i de af FN gennemførte fredsbevarende operationer.

Ifølge FN-pagten er det Sikkerhedsrådet, som afgør, hvorvidt en konflikt eller optakten til en sådan er en trussel mod verdensfreden. Beslutningen om oprettelsen af militære FN-styrker samt fastlæggelse af styrkernes opgaver, sammensætning og finansiering har h id til været foretaget enten af Sikkerhedsrådet eller Generalforsamlingen. Der hersker imidlertid uenighed mellem den vestlige verden og østblokken med Frankrig om Sikkerhedsrådets kompetence i denne forbindelse. Østlandene og Frankrig fastholder, at det alene er Sikkerhedsrådet, der kan beslutte om oprettelse af militære FN-styrker, deres opgaver, sammensætning og finansiering. Heroverfor står den vestlige verden, som hævder, at Generalforsamlingen efter »Uniting for Peace« resolutionen er berettiget til at gribe ind, hvis Sikkerhedsrådet er ude af stand til at handle på grund af et stormagtsveto.

I praksis har kompetencespørgsmålet hidtil kun haft indflydelse på finansieringsproblemet, men er dog samtidig udtryk for, at FN’s fredsbevarende operationer kun er mulige i konflikter, der ikke umiddelbart berører stormagternes vitale interesser. De muligheder, som står til organisationens rådighed til opretholdelse eller retablering af fred og sikkerhed i verden er at finde i FN-pagtens kapitel VI, som omhandler mæglingsaktioner, og kapitel VII, som omhandler tvangsaktioner*) Af de hid til gennemførte FN-aktioner er alene aktionen i Korea 1950-53 gennemført som en tvangsaktion. De særlige omstændigheder, hvorunder aktionen blev vedtaget i Sikkerhedsrådet (Sovjetunionens repræsentant var ikke til stede) samt de vilkår, hvorunder den blev gennemført (U.S.A. havde den politiske og strategiske ledelse af FN-styrken) bevirkede, at hele operationen set som en FN-aktion afviger afgørende fra de senere FN-aktioner bl. a. ved, at FN-styrken deltog i regulære kampe og ved, at nogle af stormagterne i Sikkerhedsrådet stillede væsentlige dele af kontingentet.

*) Jf. OLL. M. K . Skerns artikel om FN-styrker og konfliktsituationer i Militært tidsskrift, NOV 1965.

Alle øvrige FN-aktioner kan henføres til pagtens kapitel VI, hvor forskellige de end har været. Betragtningerne i det følgende tager derfor kun sigte på militære styrkers opgaver i mæglingsaktioner *) Formålet med mæglingsaktioner er at genoprette fred, lov og orden i et område, hvor situationen ellers ville udvikle sig til en trussel mod den internationale fred og sikkerhed. Den militære del af disse aktioner kan, alt efter karakteren af de militære opgaver, som er forbundet med mæglingsaktionerne, opdeles i forskellige typer, som især har til formål:

a) at forhindre udbrud af væbnet konflikt mellem nationer, folkeslag eller politiske partier,

b) at overvåge en våbenhvile eller våbenstilstandsoverenskomst,

c) at støtte lovlige nationale myndigheders genoprettelse af lov og orden i en stat eller

d) at forsvare og sikre FN-zoner eller områder, som er stillet under FN-kontrol.

Formålene a) og b) vil normalt kræve, at militære enheder placeres mellem de stridende parters væbnede styrker med henblik på at kontrollere områder eller grænser for at forhindre modstanderne i infiltration og konfrontation.

Disse opgaver vil normalt blive løst ved

- observation,
- patruljering og
- kontrol med normal trafik.
 
Formål c) kan herudover kræve følgende militære forholdsregler:
 
- bevogtning af vitale områder,
- indførelse af og kontrol med udgangsforbud,
- spredning af ulovlige forsamlinger (demonstrationer),
- kontrol med forsyninger og
- eftersøgninger.
 
Realiseringen af formål d) kan indebære alle de ovennævnte opgaver samt
 
- regulære militære operationer af defensiv karakter.
 
*) Jf. major J. B.Goths artikel: Forudsætninger og baggrund for opstilling af danske militære FN-beredskabsstyrker i Militært tidsskrift, NOV 1964.
 
De nævnte opgaver bør danne grundlaget for styrkernes organisation. Afvigelser kan dog være nødvendige af hensyn til styrkernes mulighed for selvforsvar. Grundlaget for en FN-aktion findes i den resolution, som Sikkerhedsrådet vedtager. Resolutionen er et kompromis mellem mange forskellige politiske synspunkter, hvorfor den måske ikke er det mest ideelle grundlag for konfliktens løsning set ud fra en ren militær vurdering. Men den er ikke desto mindre rammen for mæglingsaktionen og dermed også for de militære opgaver og muligheder. Det er nu Generalsekretærens opgave at fremskaffe de nødvendige troppestyrker (observatører) til at gennemføre operationen. Her er to væsentlige hensyn at tilgodese. For det første skal de forskellige nationaliteter, der indgår i kontingenterne, godkendes af regeringen i det land, hvori styrken skal virke, og for det andet skal styrken sammensættes således, at ingen af Sikkerhedsrådets permanente medlemmer kan rejse indvendinger herimod.
 
I FN’s mæglingsaktioner omfatter den militære del af opgaven som regel en tilvejebringelse af forudsætningerne for, at forhandlinger om problemernes løsning kan finde sted på det politiske plan. Derfor vil politiske hensyn til begge sider ofte indskrænke den militære chefs handlefrihed. Han er direkte ansvarlig overfor FN’s Generalsekretær og bundet af direktiver herfra, som på visse områder kan have karakter af en detaljeret instruks. For at regulere forholdet mellem FN-styrken og værtslandets myndigheder udarbejdes en overenskomst mellem FN og det pågældende lands regering. Heri fastlægges en fordeling af begge parters ansvar og pligter. Styrkens handlefrihed i forhold til vilkårene i hjemlandene kan måske gennem disse bestemmelser blive begrænset. I forbindelse med føring og kontrol af en FN-styrke udgør sprogvanskelighederne et alvorligt problem. Hertil må føjes det mindre effektive stabsarbejde, som nødvendigvis må blive følgen af forskelligheder i stabsprocedurer, organisation, tradition og uddannelse m. m. Den hyppige udskiftning af personellet virker i samme retning. Når man sammenligner effektiviteten i en national bær med en FN-styrkes, må alle disse faktorer retfærdigvis medtages. Det er ikke lykkedes for FN at få medlemslandenes tilslutning til ensartede regler på noget af disse områder. For at komme over nogle af vanskelighederne blev der på svensk initiativ i 1966 oprettet et kursus for nordiske officerer med henblik på tjeneste i internationale militære FN-stabe. Kursus gentages hvert år. Lærerstaben er sammensat af officerer fra Danmark, Norge, Sverige og Finland.
 
Det har altid været en god regel, at militære operationer bør planlægges omhyggeligt for at have udsigt til succes. Denne regel kan ikke umiddelbart efterleves, når der er tale om forberedelse af FN-operationer, idet den politiske situation, når militære styrkers indgriben kræves, aldrig giver mulighed for mere end det kortest tænkelige varsel. Forskellige lande, som traditionelt stiller styrker til rådighed for FN’s fredsbevarende aktioner, har derfor på forskellig vis truffet forberedelser til at kunne imødekomme eventuelle fremtidige anmodninger med kortest m uligt varsel. Koordineret planlægning på internationalt plan har det af mange grunde ikke været m uligt at gennemføre, bl. a. fordi de væsentligste forudsætninger herfor ikke er til stede, nemlig forlods kendskab til styrkens omfang, sammensætning og opgave. Dog synes det som om, at visse for fremtiden normgivende regler kan udledes af de hidtil gennemførte operationer.
 
På baggrund af de ovenfor nævnte karakteristiske problemer for militære FN-operationer skal kort omtales, hvorledes militære styrker har været anvendt i FN-aktionerne i Suez - Gaza, Congo og på Cypern, idet udgangspunktet vil være styrkens opgave, således som den er kommet til udtryk i Sikkerhedsrådets resolutioner.
 
Suez - Gaza
 
I første fase var opgaven af politimæssig karakter, nemlig at overvåge tilbagetrækningen af de engelsk-franske styrker, samt overtage bevogtningen og opretholdelsen af ro og orden i området, indtil evakueringen af styrkerne var afsluttet. Herefter overgik ansvaret for området til de ægyptiske myndigheder. Overfor de israelske styrker anvendtes en lignende fremgangsmåde. I Gazaområdet gennemførtes operationen i to tempi. Først tilbagetrækning af de israelske styrker, idet FN-styrker samtidig overtog området. Derefter blev den civile administration delvis overtaget af FN-styrken. Imidlertid blev den plan for FN’s overtagelse af den civile administration af Gazaområdet, som var en forudsætning for Israels tilbagetrækning, aldrig gennemført på grund af ægyptisk modstand. Der fandtes ingen klar instruktion til FN-styrken om omfanget af den civile administration, som det havde været tanken at overtage. Planen kunne kun gennemføres med godkendelse af den ægyptiske regering og den lokale befolknings samarbejde, fordi FN-styrken ikke var i besiddelse af magtmidler til at gennemtvinge en ordning. Den civile administration af området overgik derfor til de ægyptiske myndigheder.
 
I anden fase, da de engelsk-franske og israelske styrker havde forladt ægyptisk territorium , anvendtes FN-styrken i observations- og patruljeopgaver langs grænsen mellem Israel og Ægypten for at forhindre begge parters væbnede styrker i in filtration.
 
På grundlag af erfaringerne fra Suez - Gaza-operationen formulerede generalsekretær Dag Hammarskjold i sin rapport til FN’s 13. generalforsamling i 1958 nedenstående principper, som han håbede kunne blive en rettesnor for fremtidige operationer :
 
1. FN kan kun stationere militære styrker på et medlemslands territorium, når det godkendes af det pågældende lands regering.
 
2. Det er alene FN, der afgør styrkens sammensætning, idet der dog tages hensyn til de synspunkter, som værtslandets regering fremsætter.
 
3. FN-styrker bør ikke omfatte enheder fra lande, som er permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet, eller fra noget land, som må skønnes at have specielle interesser i konflikten.
 
4. FN-styrker må have fuld bevægelsesfrihed og råde over alle for opgavens løsning nødvendige faciliteter.
 
5. FN-styrkens personel skal være loyalt mod organisationens form ål udtrykt i pagtens artikel 1), og styrken skal være direkte ansvarlig overfor et af FN’s hovedorganer (Generalforsamlingen eller Sikkerhedsrådet).
 
6. FN-personel må ikke være part i interne konflikter, og en FN-styrke hør ikke anvendes til at gennemtvinge en speciel politisk løsning eller influere på den politiske situation.
 
7. Da en FN-styrke er et instrument til brug i mæglings- og forligsaktioner, kan den ikke anvendes til kamphandlinger. Dog må væbnet magt anvendes i selvforsvar overfor væbnet angreb.
 
8. Udgifterne bør fordeles på medlemslandene i forhold til størrelsen af deres medlemsbidrag.
 
Congo
 
Formålet med FN’s aktion i Congo var efter Sikkerhedsrådets resolution af 14. juli 1960 at opretholde republikken Congos territoriale integritet og politiske uafhængighed. Udviklingen medførte imidlertid, at det blev nødvendigt for Sikkerhedsrådet at vedtage en række resolutioner, som gradvis udvidede FN-styrkens beføjelser. Hovedindholdet af disse resolutioner var følgende:
 
- at støtte den congolesiske centralregering i dens bestræbelser for at genoprette lov og orden,
- at forhindre borgerkrig i Congo samt
- at gennemføre en øjeblikkelig tilbagetrækning (og evakuering) fra Congo af fremmed militært og halvmilitært personel og civile rådgivere, som ikke var under FN-kontrol, samt alle lejetropper.
 
Hovedproblemet i forbindelse med løsningen af den oprindelige opgave, at opretholde republikkens territoriale integritet og politiske uafhængighed, var risikoen for, at den belgiske intervention kunne få følger for den internationale fred og sikkerhed på grund af muligheden for intervention fra andre stater. Det var derfor af vital betydning, at FN kunne manifestere sin tilstedeværelse med tropper i Congo med mindst mulig forsinkelse. Den hastighed, hvormed operationen blev indledt, var derfor rimelig set ud fra et politisk synspunkt, men den medførte en nedsættelse af den effektivitet, som kunne være blevet resultatet af en normal militær planlægning.
 
FN-styrkens primære opgave var at overtage de belgiske styrkers opgaver, således at disse styrker kunne bringes ud af Congo. Da grunden til de belgiske styrkers intervention var overgreb mod den hvide befolkning fra enheder af den nationale congolesiske hær, som efter mytteriet var udenfor normal militær kontrol, var det en forudsætning for tilbagetrækningen af de belgiske styrker, at FN-styrken kunne tilvejebringe og opretholde den indre fred og sikkerhed. Sikkerhedsrådet vedtog derfor en resolution, der bemyndigede FN-styrken til at støtte Centralregeringen i dens bestræbelser for at beskytte civilbefolkningen og bringe mytteristerne under kontrol.
 
I princippet bestod opgaven i at holde de to parter adskilt. Hvor det ikke var muligt at genoprette kontrollen over tropperne, samlede man civilbefolkningen i områder, som det var m uligt at beskytte effektivt. Hvorvidt FN-styrkens aktion i efteråret 1961 og vinteren 1962/63 var regulære angrebsaktioner mod de katangesiske styrker for at bringe Tshombes separatistiske aktivitet til ophør, kan ikke afgøres på grundlag af officielt tilgængelige dokumenter. Det er dog klart, at den resolution, der bemyndiger FN-styrken til at medvirke til at undgå borgerkrig, er en afvigelse fra den hidtil førte neutrale linie, idet den blev vedtaget på grundlag af en anmodning fra kun den ene part i sagen, nemlig den congolesiske Centralregering.
 
Aktionerne er dog delvis i overensstemmelse med resolutionen om at gennemføre en øjeblikkelig tilbagetrækning og evakuering fra Congo af fremmed militært og halvmilitært personel samt civile rådgivere, som ikke var under FN’s kontrol samt alle lejetropper, fordi Generalforsamlingen og Sikkerhedsrådet bemyndigede FN-styrken til, om nødvendigt, at bruge magt for at gennemføre beslutningen.
 
Sammenholdes Dag Hammarskjölds principper for Suez - Gaza-operationen med erfaringerne fra Congo, ses det, at principperne nr. 1, 2, 4, 5 og 8 også gælder for Congo-operationen. Generalsekretæren udelukkede kontingenter fra lande, som er permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet (princip nr. 3), men medtog dog kontingenter fra lande, som havde særlige interesser i situationen. I FN’s congostyrke var flest mulige afrikanske lande repræsenteret, dog med afgørende tilskud fra Asien, Canada, Irland og Sverige samt mindre tilskud fra bl. a. Danmark. FN-styrken blev i begyndelsen instrueret om at undgå indblanding i de interne politiske forhold (princip nr. 6), men beslutningen om at opretholde Congos enhed overfor de separatistiske bevægelser fra Katanga-provinsen gjorde det nødvendigt at handle til fordel for Centralregeringen. Medens FN-styrken var meget tilbageholdende med anvendelse af våbenmagt (princip nr. 7), bemyndigede Sikkerhedsrådet dog lienimod operationens slutning FN-styrken til at anvende våbenmagt som sidste udvej i visse begrænsede og veldefinerede situationer.
 
Cypern
 
FN-styrkens opgave er nedfældet i Sikkerhedsrådets første resolution af 4. marts 1964 om cypernkrisen. Det fremgår heraf, at den efter bedste evne skal hindre en genopblussen af kamphandlingerne og i fornøden udstrækning medvirke til en genoprettelse og vedligeholdelse af lov og orden samt en tilbagevenden til normale tilstande. Det er således ikke FN-styrken, som har ansvaret for ro og orden på øen. Ansvaret ligger hos regeringen og de tyrkisk-cypriotiske ledere, med hvem styrken skal samarbejde.
 
Denne formulering af FN-styrkens opgave blev ledsaget af et direktiv fra Generalsekretæren, der nærmere angav de principielle retningslinier, som skulle følges under løsningen af de forestående opgaver. De af Generalsekretæren i begyndelsen af Suez - Gaza-operationen opstillede principper kan genfindes her. Det er således fremhævet, at kontrol med og kommando over styrken beror ved FN . Styrken skal under alle omstændigheder undgå indblanding i den politiske situation. Dette bevirker, at FN-styrken, i sine bestræbelser på at reducere spændingen mellem parterne, ikke må indgå aftaler på det lokale plan, som ville kunne præjudicere en fremtidig løsning af konflikten i almindelighed. Også princippet om anvendelse af våbenmagt i selvforsvar blev omtalt og er i sin udformning overordentlig detaljeret med beskrivelse af de forholdsregler, personellet skal følge i næsten alle tænkelige situationer. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at det, som det også var tilfældet for Congooperationens vedkommende, klart er søgt undgået at kombinere retten til selvforsvar med retten til at færdes frit i operationsområdet. Hensigten har tydeligt været at reducere FN-styrkens muligheder for anvendelse af våbenmagt.
 
De midler, som FN-styrken kan tage i anvendelse for at tilvejebringe afspænding mellem parterne, som et første skridt imod normale tilstande, er således begrænsede. De består væsentligst i post- og patruljetjeneste, for herved at skabe en sikkerhedsfølelse bos de dele af befolkningen, som føler sig truet af den anden part. Dette medfører ofte forhandling med begge parter om nedlæggelse eller overtagelse af befæstningsanlæg, som føles som en trussel fra den anden part.
 
Sammenholdes Dag Hammarskjölds principper fra Suez - Gaza-operationen med Cypern-operationen, v il det ses, at der kun er afvigelser på to punkter. Det ene angår styrkens sammensætning, idet der er britiske styrker blandt de deltagende kontingenter. Det britiske kontingent befinder sig på øen i overensstemmelse med aftalen mellem Cypern, England, Grækenland og Tyrkiet, som giver de tre sidstnævnte lande ret til at stationere styrker på Cypern i særlige situationer. England stillede sin styrke under FN’s kommando, da FN-styrken ankom til øen. Det tilsvarende gælder ikke for de græske og tyrkiske kontingenters vedkommende. For så vidt angår princip nr. 8, udgiftsfordelingen, som efter Congooperationen skabte alvorlige politiske vanskeligheder for verdensorganisationen, er der for Cypern-operationens vedkommende ikke truffet endelig afgørelse om betalingsspørgsmålet. I FN-resolutionen, som oprettede UNFICYP , siges det om dækningen af udgifterne i forbindelse med operationens gennemførelse, at der skal opnås enighed (ved en senere lejlighed), men Generalsekretæren kan modtage frivillige bidrag. Denne fremgangsmåde har omend med vanskeligheder in d til videre løst betalingsspørgsmålet uden at rejse politiske problemer.
 
Konklusion
 
Det synes derfor muligt at tale om principper for anvendelse af militære styrker i FN’s fredsbevarende operationer, ligesom der synes at være en vis lighed i vilkårene for løsningen af de forskellige opgaver. Det er således snarere reglen end undtagelsen, at styrken opstilles med det kortest mulige varsel, stort set uden forudgående planlægning af den for styrken udpegede chef og dennes stab. De økonomiske vilkår sætter hyppigt uønskelige grænser for styrkens virksomhed. Hertil kommer, at chefen på visse områder har en i forhold til en national chef begrænset handlefrihed. For de militære enheder betyder de her omtalte vilkår en begrænsning i udfoldelsen af den militære aktivitet, som de oprindelig var uddannet til. For at førere på alle trin under disse forhold kan anvende deres enheder på rette måde, er det nødvendigt, at de udover at kende begrænsningerne i FN-styrkens beføjelser, har det bedst mulige kendskab til de forhold (politiske, økonomiske, etniske o. a.), som har været årsag til krisen. Kun på dette grundlag kan man vinde den lokale befolknings tillid i begge lejre, hvilket er den første betingelse for, at den stillede opgave kan løses.
 
E. S. Flemming
 
Litteratur:
D. W. Bowett. United Nations Forces, jfr. Nyt fra KGB nr. 2/65, side 15.
Burns and Heatcote. Peace-keeping by UN Forces, jfr. Nyt fra KGB nr. 4/63, side 18.
A. Eide, FN’s Fredsaktioner, jf. Nyt fra KGB nr. 4/65, side 15.
O. Espersen. FN-styrker i retlig belysning, jf. Nyt fra KGB nr. 4/65, side 15.
Anmeldt i Militært tidsskrift, NOV 1965.
E. W. Lefever. Crises in the Congo. A UN Force in Action, jf. Nyt fra KGB nr. 4/66, side 25.
 
PDF med originaludgave af Militært Tidsskrift, hvor denne artikel er fra: PDF icon dag.hammerskjolds.8.principper.pdf

Litteraturliste

Del: