CSCE's rolle og muligheder

Denne artikel er skrevet af ambassadør Arne Belling, der leder den danske delegation ved CSCE i Wien.

 

Indledning
I rækken af internationale instanser, der globalt eller regionalt er til rådighed til fremme af interstatsligt samarbejde om stabilitet og sikkerhed i Europa, er CSCE formentlig den, hvor afstanden mellem forventninger og realiteter har været størst. Forklaringen herpå ligger for det meste i to forhold. For det første i udbredte utopiske forestillinger om status og udviklingsmuligheder generelt for hele CSCE's område, og specielt for stater og samfund i den tidligere østblok. Essensen i disse forestilHnger blev skrevet ind i det såkaldte "Paris-charter for et nyt Europa", der blev vedtaget på CSCE's topmøde i november 1990, og hvorfra følgende citeres: "Vi, stats- og regeringscheferne fra CSCE's medlemsstater, er trådt sammen i Paris i en tid præget af dybtgående forandringer og historiske forventninger. Konfrontationens og splittelsens tid er omme. Vi erklærer, at fra nu af vil vore forbindelser bygge på respekt og samarbejde. Europa frigør sig fra fortidens arv. Mænds og kvinders mod, folkenes viljestyrke, kraften i ideerne fra Slutakten i Helsingfors (De ti CSCE-grundprincipper fra det stiftende møde i Helsingfors i 1975) har åbnet en ny epoke for demokrati, fred og samvirke i Europa". Tekster af denne art kunne ikke holde til prøvelserne i realiteternes verden, særhg i det tidligere Jugoslavien og i de tidhgere Sovjetrepublikker.

Det andet forhold er den relativt løse karakter af CSCE's virksomhed. Som navnet siger, er samvirket etableret i form af en "Conference for Security and Cooperation in Europe". Alle konferencens resultater siden starten i 1975 og indtil nu er nedfældet i vedtagelser, som alene er politisk bindende, i modsætning til normale, interstatslige traktater, der er juridisk bindende og ofte kræver ratifikation og dermed forhåndsforelæggelse for parlamenterne. Der har siden topmødet i Paris været en udvikling i gang for at ændre CSCE fra international konference til international organisation. Dette har hjulpet betydeligt på CSCE's handleevne i relation til kriser og konflikter, jfr. nedenfor, men har ikke ændret den eksklusivt politiske karakter af CSCE's vedtagelser. Det er også fortsat sådan, at beslutninger i al almindelighed ikke kan træffes, hvis blot een deltagende stat modsætter sig dette (det såkaldte konsensusprincip). På trods af at afstanden mellem CSCE's deklaratoriske tilkendegivelser og medlemsstaternes evne og vilje til opfyldelse siden Jugoslavien-tragedien har været aftagende, er den dog stadig åbenbar for presse og offentlighed.

Videreførsel af CSCE efter 1990
CSCE (Konferencen om Sikkerhed og Samarbejde i Europa), hvis første og afgørende periode fra 1975-90 sluttede med Warszawapagtens opløsning og det europæiske topmøde i Paris i november 1990, er blevet videreført med tre hovedformål for øje:
- Bevarelse af opnåede resultater, særligt CSCE-princippeme for sikkerhedspolitisk samvirke (tillids- og sikkerhedsskabende foranstaltninger m.v.) og CSCE-normeme for indenrigspolitisk adfærd d.v.s. respekt for menneskerettighederne, demokratiet og retsstatsprincipperne (CSCE's Menneskelige Dimension).
- Anvendelse af CSCE som forum for nyt sikkerhedspolitisk samarbejde og forhandlinger om fortsat konventionel våbenkontrol og nedrustning.
- Brug som regional instans for konfliktforebyggelse og konfliktløsning.
 
Siden vendepunktet i 1990 har CSCE's praktiske samarbejde udviklet sig beskedent, men for så vidt tilfredsstillende. Det er imidlertid  -ligesom andre og mere magtfulde instanser - blevet overvældet og overskygget af de voldsomme konflikter i Jugoslavien og Kaukasus. Det skal samtidig noteres, at CSCE ikke har fået afgrænset sin plads i forhold til de meget aktive bestræbelser, der udfoldes parallelt inden for NATO, WEU, Europarådet og EU på udbygning af samvirket med landene i Østeuropa.
 
Der er varierende interesse for CSCE's udvikling til en international organisation i traditionel forstand med et hierarki af faste råd og udvalg og dertil svarende internationalt sekretariat. Den nuværende pragmatiske mellemløsning fungerer ganske godt. Samvirket ledes og koordineres af et skiftende formandskab (p.t. Italien), støttet af et lille sekretariat. CSCE-normemes overholdelse påses yderligere af CSCE-Kontoret for Demokrati og Menneskerettigheder i Warszawa samt af CSCE's Højkommissær vedrørende Nationale Mindretal.
 
Fra dansk og anden side søges CSCE's beslutningsdygtighed og handleevne til stadighed forbedret. Et dansk forslag om til den ende at begrænse staternes muligheder for blokering af vedtagelser og at oprette et CSCE-eksekutivråd er p.t. under overvejelse i Tolver-kredsen sammen med lignende forslag fra tysk og hollandsk side. Også russiske forslag i denne retning er for nyhg kommet på bordet. USA og andre af de større vestlige lande synes for den nærmeste tid at ville gå pragmatisk frem og satse på CSCE-formandskabsfunktionen med saglig og praktisk styrkelse af sekretariatet og generalsekretærstillingen. Det er inden for det seneste års tid kommet stadig klarere frem, at Rusland kunne ønske at opgradere og nyttiggøre CSCE. Udviklingen af NACC, Partnership for Peace og EU's initiativ til en europæisk stabilitetspagt samt udvidelsen af Europarådets medlemskreds vil ændre det komplementære forhold mellem disse og CSCE og formentlig også ændre ved russisk opfattelse af CSCE's relevans. Set fra et alment europæisk synspunkt tegner der sig indlysende fordele ved at bevare Rusland som en af hovedaktørerne i CSCE, her på Uge fod med USA. Af dette synspunkt følger, at man fra europæisk og atlantisk side i praktisk politik bør vedligeholde, benytte og udbygge CSCE-samvirket med særlig vægt på konfliktforebyggelse.
 
Efter Sovjetunionens og Jugoslaviens opløsning udgøres CSCE's medlemskreds af i alt 53 stater (af disse er Serbien-Montenegro suspenderet, mens Makedonien er foreløbig observatør) og dækker det geografisk meget store område "fra Vancouver til Vladivostok". CSCE omfatter således hele den øver- ste del af den nordlige halvkugle og dermed mange forskellige kulturer, folkeslag og samfundsformer, hvoraf de  -efter vestlige kriterier  -mest forskelligartede og mindst udviklede befinder sig i de stater, der er opstået ved Sovjetunionens opløsning. Det er også her, at de potentielt værste konflikter kan frygtes at opstå. Indsættelse af russiske/SNG militære enheder i Moldova, Georgien, Armenien, Azerbajdzhan og flere af de nye centralasiatiske stater er sagens kerne i aktuelle CSCE-forhandlinger om anvendelse af såkaldte "tredjepartsstyrker" i fredsbevarende eller fredsskabende operationer inden for CSCE's geografiske område.
 
Der er på den ene side et russisk ønske om international accept og finansiel støtte til at gennemføre sådanne operationer. På den anden side er der fra vestligt hold et helt fast krav om løbende kontrol med de pågældende militære enheder og opfyldelse af en række forudsætninger om overensstemmelse med CSCE's/ FN's principper, før nogen form for accept kan gives. Det tilstræbes i CSCE at nå til enighed om en ordning for pragmatisk ad hoc-stillingtagen i størst mulig samklang med parallelle overvejelser i FN's sikkerhedsråd. Det er således ikke på forhånd afvist, at Rusland kan spille en konstruktiv rolle i peacekeeping i overensstemmelse med CSCE's og FN's principper.
 
CSCEs rolle i krisehåndtering
Er CSCE egnet til konfliktforebyggelse og krisestyring? Det er på baggrund af Jugoslavien-tragedien udelukket at give et overbevisende positivt svar på dette spørgsmål. En vurdering må tage udgangspunkt i den almindelige konstatering, at faren for storkonflikt i Europa er stærkt reduceret, og at der i stedet fremstår en hel række af lokale og regionale spændinger. Nogle af disse er allerede slået ud i væbnede konflikter, andre ulmer med risiko herfor. Med tanke på Europas brogede historiske udvikling og de seneste års begivenheder er det nyttigt at erindre sig, at tider med stabile forhold inden for det nuværende CSCE-område historisk set er undtagelser, ikke hovedreglen. Og objektiv iagttagelse af forholdene, som de er forskellige steder i CSCE-området, kan næppe føre til anden konklusion end den, at risikoen for konflikter inden for og mellem CSCE-stater er betydelig og muligvis stigende.
 
Efter almindelig udbredt opfattelse er det beskedent, hvad CSCE hidtil har præsteret af resultater med hensyn til at afværge eller nedtrappe konflikter. I parentes bemærket gælder dette også andre internationale instanser, når indsatsen bedømmes efter opnåede resultater. CSCE’s indsats og resultater er imidlertid ikke så ringe endda, og der sker gradvis klare forbedringer. Det var under direkte tilskyndelse fra de allerede da bitre erfaringer fra Jugoslavien, at CSCE's stats- og regeringschefer på deres møde i Helsingfors i sommeren 1992 vedtog et sæt politiske retningslinier for styrket CSCE-indsats for "early warning, conflict prevention, crisis management and peacekeeping". Med disse retningslinier gav CSCE's højeste forsamling en nøje beskrivelse af, hvordan CSCE's formandskab og komiteer bør:
1) Identificere farhge situationer,
2) konsultere om forebyggende foranstaltninger,
3) udsende særlige repræsentanter, observatørhold eller mæghngsmissioner og 4) give mandat til eller selv iværksætte fredsbevarende operationer.
 
Siden efteråret 1992 er retningslinierne blevet brugt i stigende omfang og med voksende udbytte til afdæmpning af konflikter og spændingssituationer i en række, fortrinsvis nye, medlemslande. Der er to væsentlige forudsætninger for CSCE handling. Den ene er opnåelse af konsensus både om at involvere CSCE og om det konkrete indhold af CSCE's engagement. Den anden er medlemslandenes evne og vilje til at stille nødvendige ressourcer til rådighed i form af personel, materiel og penge. Man er på vestlig side foreløbig kommet til den erkendelse, at "CSCE crisis management" og "CSCE peacekeeping" bedst nyttiggøres i den lave ende af kriseskalaen, således at større operationer overlades til FN eller konunissioneres til NATO. I løbet af de 20 måneder, der er gået siden de citerede bestemmelser blev vedtaget i Helsingfors har CSCE med ubestrideligt gode resultater udviklet og benyttet "small-scale missions" til kortere eller længere tjeneste som konfliktaf- værgere i ganske mange faktiske eller potentielle konfliktsituationer inden for CSCE's område. For tiden holder CSCE sådanne bestræbelser i gang ved udsendte missioner i Makedonien, Estland, Letland, Moldova, Georgien og Tadsjikistan. Der er truffet principbeslutning om at udsende missioner til Ukraine- /Krim og en særlig ombudsmands-back-up mission til Bosnien-Hercegovina. Endvidere forberedes en større CSCE-operation til overvågning af våbenhvile m.v. i forbindelse med en forhåbentlig snarlig afslutning af krigen om Nagorno- Karabakh.
 
I denne forbindelse skal fremhæves betydningen af den aktive danske deltagelse i rækken af CSCE-mæglings- og observatørmissioner. Fra starten i efteråret 1992 var der dansk deltagelse i CSCE's mission til Makedonien, hvor nu 4 danske officerer har gjort tjeneste. Seks danske officerer gjorde tjeneste ved CSCE-missioneme til Rest-Jugoslavien (Kosovo, Sandjak og Vojvodina), indtil serberne sidste år lukkede af for deres fortsættelse. Endvidere bør nævnes CSCE-missioneme i henholdsvis Estland og Letland, hvor dygtige danske medarbejdere har gjort sig gældende siden missionernes oprettelse i 1993. EndeHg har forsvarsmyndighedeme løbende bidraget til forberedelserne og givet tilsagn om deltagelse i den noget større operation, som er under planlægning, for nedtrapning af konflikten i Nagomo-Karabakh.
 
Et nyt eksempel på CSCE's stilfærdigt stigende nyttevirkning er indeholdt i aftalerne af 30. april 1994 mellem Letland og Rusland om russisk troppetilbagetrækning. I to af disse aftaler, aftalen om afvikling af Skrunda radarstationen og aftalen om pensionerede russiske officerer, er det foreskrevet, at CSCE, gennem særlige repræsentanter og inspektører, skal overvåge gennemførelsen af de to aftaler. CSCE har accepteret dette, og har dermed påtaget sig et medansvar for aftalernes overholdelse og rigtige gennemførelse. Fra dansk side har man gjort en betydelig indsats for at få denne CSCE-overvågning defineret og formelt vedtaget.
 
Afslutning
CSCE er en oplagt mulighed som regionalt supplement til FN's opgaver og ansvar for opretholdelse af fred og stabilitet i overensstemmelse med pagtens kap. VIIL NATO, NACC, Den Vesteuropæiske Union og SNG er andre muligheder, som ud fra andre hensyn skal tages i betragtning, navnlig naturligvis i forbindelse med fredsbevarende operationer i traditionel forstand. 
 
Erfaringerne fra CSCE's konkrete bestræbelser på forebyggelse og løsning af lokale konflikter, siden mandatet hertil blev udvidet på CSCE-topmødet i juli 1992, har klart bekræftet, at CSCE opfylder væsentlige forudsætninger for at spille en nyttig rolle som regional sikkerhedsinstans med særhg vægt på konfliktafværgelse. Medlemskredsen omfatter alle stater i regionen; CSCE er det eneste forum, som samler alle europæiske stater, alle de nye stater fra det tidligere Sovjetunionen samt USA og Canada. Minoritetsproblemer, demokrati- og menneskerettighedsproblemer er på forhånd accepteret som legitime CSCE-interesser: CSCE kan ikke afvises med henvisning til, at disse spørgsmål skulle udgøre interne anliggender. Man har i løbet af de sidste par år øget mulighederne for CSCE-støtte på disse områder ved moderation af konsensusreglen, således at beslutninger kan træffes på grundlag af konsensus minus 1, hvis der er tale om grove menneskerettighedskrænkelser. Et enkelt land kan således ikke længere blokere, at CSCE beskæftiger sig med forhold, der er omfattet af CSCE's normer. Ej heller når disse forhold vedrører det pågældende land selv. CSCE kan bl.a. derfor handle forebyggende på væsentUgt tidhgere tidspunkter, end f.eks. FN, NATO eller WEU har mulighed for, og gå ind med aktioner, der er hurtige, beskedne af omfang og billige i drift.
 
På 1992-topmødet i Helsingfors blev oprettet et særligt betroet hverv som CSCE-højkommissær vedrørende nationale mindretal. Denne yder nu en fremtrædende indsats for CSCE's funktion som early warning ved tidligt at gøre opmærksom på mindretalsproblemer, som kan være potentielt konfliktskabende. CSCE's nuværende og første højkommissær, den tidligere hollandske udenrigsminister M. van der Stoel, har i en række rapporter, herunder vedrørende forholdene for minoriteter i Slovakiet, Ungam og de baltiske stater, ydet væsentlige bidrag til CSCE's forebyggende arbejde. Sidst, men ikke mindst, er CSCE velegnet som ramme for kooperativt sikkerhedspolitisk samvirke med den russiske føderation og andre af de delvis nye stater mod øst. Russisk sikkerhedspolitisk isolation, der på længere sigt er den vel alvorligste trussel mod fred og stabilitet i CSCE og i vort eget nærområde, kan næppe forebygges bedre andre steder end i et handlekraftigt og politisk aktivt CSCE.
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift, hvor denne artikel er fra:
PDF icon militaert_tidskrift_123_aargang_sep.pdf
 
 
 
 
 

Litteraturliste

Del: