Betingelserne for indførelse af økonomisk administrative bestemmelser indenfor forsvaret (hæren)

Nærværende artikel baserer sig på en hovedopgave med samme titel, som forfatteren, kaptajn J. Volden, Forsvarets Intendanturkorps, udarbejdede i forbindelse med gennemgang af Forsvarsaka- demiets stabskursus i forvaltning. Det har af pladshensyn været nødvendigt for forfatteren at foretage omstrukturering af det oprindelige arbejde, - til hvilket forfatteren hentede hjælp og inspiration i en omfattende tjenestestedsundersøgelse primært inden for hæren, - dette har medført, at en væsentlig del af den tilgrundliggende dokumentation her har måttet udelades.
 
 
Indledning
1. Nærværende artikel er udarbejdet på baggrund af tjeneste som lærer og uddannelsesofficer ved Intendanturkorpsets Skole, chef for samme skoles rekrutkompagni i to perioder ved to forskellige regimenter, og tjeneste som brigadeintendant ved 1. Sjællandske Brigade og 3. Jyske Brigade. Tjenesten ved enhederne har givet det indtryk, at de administrative byrder, der lægges på personellet, er meget betydelige, samtidig med, at der tilsyneladende mangler støtte fra kommandomyndighederne for at lette arbejdet ved enhederne på dette område. Sideløbende hermed har tjenesten som lærer og uddannelsesofficer med ansvar for uddannelsen på det økonomisk-administrative område givet den erfaring, at de bestemmelser, der findes indenfor disse områder, er meget vanskeligt tilgængelige og kræver en omfattende behandling, før de kan anvendes i den daglige tjeneste.
 
Den udvikling indenfor det forvaltningsmæssige område, som kan forudses, vil medføre, at end ikke den meget betydelige arbejdsindsats, der i dag er forudsætningen for, at forvaltningen ved enhederne kan afvikles blot nogenlunde tilfredsstillende, vil slå til i fremtiden. Det har derfor været hensigten at søge at belyse betingelserne for indførelse af økonomisk-administrative bestemmelser i forsvaret for om muligt gennem en sådan undersøgelse at blotlægge årsagen til nogle af vanskelighederne og for gennem anvisning af nogle handlingsmuligheder at søge at opnå, at flest mulige af de rådige ressourcer ved enhederne kan anvendes til løsning af opgaverne inden for det militære forsvar, samtidig med, at den forvaltningsmæssige opgave løses tilfredsstillende for såvel personel som myndigheder.
 
Af hensyn til de relative vanskeligheder, som skabes af forskelligheder i organisation, uddannelse og tjenestens tilrettelæggelse og betingelserne for dens afvikling, har det ikke været muligt at medinddrage flyvevåbnets og søværnets forhold men alene at koncentre opmærksomheden om hæren. Da hovedsigtet er at søge en lettelse af de forvaltningsmæssige funktioner ved enhederne og opnå et bedre forvaltningsmæssigt resultat, er fremstillingen koncentreret om de bestemmelser, som i særlig grad er belastende i arbejdet ved underafdelingen uden at vedrøre dennes primære funktion, men som har stor betydning for den enkelte og klimaet i det hele taget. De bestemmelser, der sigtes til, afgrænses herefter til bestemmelser vedrørende
lønninger, arbejdstidsregler, natpenge, søn- og helligdagsbetaling, døgntillæg og ferie.
 
Det administrative system
2. Til støtte for den videre fremstilling opstilles for tilfældet følgende model over elementer og sammenhænge i det administrative system:
Til figuren bemærkes følgende:
Aftalesystemet konkretiserer samfundets krav. Disse krav beskrives ved idealproduktet, som er den effekt, der tilsigtes fremkaldt i samfundet. Forvaltningssystemet skal sikre, at effekten opnås, ved i nødvendigt omfang at udgive detailbestemmelser for »brugerne«. Uddannelsessystemet etablerer den uddannelse, som brugerne må være i besiddelse af for at kunne forstå og anvende bestemmelserne. Som oftest vil uddannelsessystemet være i en vis balance med forvaltningssystemet, således at den forudgående uddannelse af personerne i brugersystemet er medbestemmende for, hvorledes forvaltningssystemet skal tildanne bestemmelserne, for at opnå den ønskede virkning. Brugersystemet repræsenterer den del af samfundet, som den pågældende bestemmelse gælder for, samt det laveste led i forvaltningssystemet. Det er det område i det administrative system foruden aftalesystemet, hvor principielt modstridende interesser mødes. Jo klarere og jo mere ensartet interessegrupperne opfatter bestemmelsen, des færre konflikter vil der opstå her. Produktet er resultatet af virksomheden i brugersystemet og viser det omfang, i hvilket det er lykkedes forvaltningssystemet at nå frem til idealproduktet. Kontrolsystemet indsættes af det administrative system som helhed for at sikre, at systemets interesser repræsenteret ved idealproduktet varetages af forvaltningssystemet.
 
 
 
Forsvaret som forvaltningssystem
3. I det foregående er det administrative system beskrevet i stærkt forenklet form. Betragter man forsvarets placering i dette system må det være klart, at der er tale om et forvaltningssystem, som dog i sig har repræsenteret elementer fra de øvrige systemer. 
 
Forsvaret er karakteriseret ved, at det har to funktioner. Forsvaret skal for det første løse den opgave, der er pålagt det i forbindelse med landets sikkerhedspolitik. Denne funktion er forsvarets eksistensgrundlag, og den må derfor anses for den ubetinget vigtigste. For det andet er forsvaret et forvaltningssystem, og dermed pålagt de forpligtelser og opgaver, som følger hermed. Disse opgaver skal løses uafhængigt af, hvorledes den anden funktion udføres, og det administrative system kræver en ligeså god løsning af de forvaltningsmæssige opgaver af forsvaret som af et hvilket som helst andet forvaltningssystem, alene begrundet i dets eksistens.
 
Ansvarlig for udførelsen af de nævnte to funktioner er en og samme myndighed. Dette er ubetinget en ledelsesmæssig fordel, idet det giver mulighed for optimal ressourceudnyttelse, men samtidig medfører det krav om en omhyggelig prioritering. Denne prioritering vanskeliggøres af, at funktionerne kontrolleres af to forskellige kontrolsystemer ud fra hver sit sæt kriterier. Den sikkerhedspolitiske funktion kontrolleres ud fra over- nationale kriterier, hvori bl. a. indgår begreber som stykemål, troværdighed og afskrækkende virkning, bl. a. baseret på sammenligninger med allierede og potentielle modstandere. Denne kontrol lider af den svaghed, at den baseres delvis på tradition og subjektive skøn, og delvis - omend i stigende grad - på objektive målinger ud fra operationelle mål og eksakte kriterier. Den forvaltningsmæssige funktion kontrolleres ud fra nationale kriterier, hvori bl. a. indgår begreber som korrekt anvendelse af midler, korrekt behandling af personel, korrekt regnskabsaflæggelse m. v. ud fra regler, som er gældende for øvrige forvaltningssystemer i samfundet. Denne kontrol er i langt højere grad baseret på konkrete forventninger og målelige resultater.
 
Der er ingen grund til at tro, at en nedskæring af forsvarets ressourcer eller pålæggelse af øgede opgaver i det eksisterende system vil blive accepteret som grund for at reducere forvaltningens kvalitet. Dette medfører et stadigt krav til den ansvarlige myndighed om ájour- føring af prioriteringen mellem de to funktioner.
 
4. Forsvaret kan beskrives ud fra modellen således:
Aftalesystemet omfatter repræsentanter fra personelorganisationerne, forsvarsministeriet, i visse tilfælde forsvarskommandoen samt i den udstrækning, aftaler indgås af andre fagministerier, også disse. Set med forsvarets øjne må aftalesystemet forekomme upåvirkeligt, idet der ofte er tale om aftaler, som er så faste, at forhandlingerne er begrænset til detailspørgsmål.
 
Idealproduktet fremkommer som resultat af disse forhandlinger, som kundgørelser for forsvaret, cirkulærer, skrivelser o.s.v.
 
Forvaltningssystemet, som her sættes lig med kommandosystemet bestående af forsvarskommandoen med væmscheferne, regimenterne og afdelinger/underafdelinger, skal med forsvarskommandoen som ansvarlig tilsikre, at den ønskede effekt opnås i brugersystemet.
 
Uddannelsessystemet består af et antal skoler, som uddanner personel til forsvaret på forskellige niveauer. Forvaltningssystemet = kommandosystemet bestemmer indholdet af uddannelsen på de enkelte skoler. Uddannelsen skal tjene både den sikkerhedspolitiske og den administrative funktion. Derfor er de enkelte skoler specialiseret inden for forskellige områder.
 
Brugersystemet er etableret med det formål at løse en opgave inden for den sikkerhedspolitiske funktion. Derfor må dette være hovedopgaven, som dikterer sammensætning og uddannelse af personnellet. Den forvaltningsmæssige funktion må derfor indskrænkes til et absolut nødvendigt minimum, som kan sikre et tilfredsstillende produkt samtidig med, at der tages skyldigt hensyn til personellets interesse. Brugersystemet består af medlemmer af forskellige interesseorganisationer og repræsentanter for forvaltningssystemets laveste led, der her udgøres af underafdelingschefer og kommandoofficerer, og til dels chef og administrationsofficerer ved afdelinger, samt tilsvarende funktioner ved andre enheder.
Karakteristisk for alle elementer i brugersystemet er, at de er ansat af og under kommando af forvaltningssystemet, og er passeret gennem uddannelsessystemet. Det betyder, at forvaltningssystemet, som også råder over uddannelsessystemet, har uindskrænket mulighed for at give alt personel i brugers ystemet den nødvendige uddannelsesmæssige baggrund for at frembringe et acceptabelt produkt ud fra forudsætninger, som skabes gennem den form, aftaler og direktiver m.v. tilgår brugersystemet i.
 
Produktet, som brugersystemet frembringer, vil herefter være en funktion af idealproduktet i forbindelse med påvirkninger fra forvaltningssystem og uddannelsessystem, af de forventninger, de »lidende«, dem bestemmelserne gælder for, har, samt den virksomhed, der foregår i brugersystemet. Produktet forekommer som regnskabsaflæggelser (afregningslister), opgørelser over merarbejde o.s.v. samt tjenestetidstilrettelæggelser og sam- arbejdsudvalgsaftaler målt med deres konsekvens for økonomien.
 
Kontrolsystemet består af to elementer, et internt kontrolsystem, som etableres af forvaltningssystemet for at sikre, at forvaltningssystemets direktiver følges, og et eksternt kontrolsystem, som virker i det overordnede administrative systems interesse. Den interne kontrol eksisterer i dag i form af inspektionsvirksomhed, budgetkontrol og forskellige former for indberetningspligt. Desuden er der sat visse grænser for lavere instansers dispositionsfrihed, hvilket også fungerer som en del af kontrolsystemet. Et egentlig organiseret og styret internt kontrolsystem eksisterer ikke. Det eksterne kontrolsystem, som udgøres af 2. revisionsdepartement, er uafhængigt af forvaltningssystemet, og resultaterne er relativt længe om at få virkning for et forbedret produkt. Der sker dog en direkte kontrolvirksomhed gennem inspektioner på tjenestestederne og til dels ved underafdelinger m. v. Denne virksomhed indbefatter en direkte vejledning til brugersystemet, og der er i de seneste år sket en væsentlig udvidelse af den direkte kommunikation mellem forvaltningssystem og kontrolsystem. Dette har medført, at resultaterne af kontrollen hurtigere har kunnet komme forvaltningssystemet til gode, men desværre kun til et begrænset udsnit.
 
5. Balancen i forvaltningssystemet i forsvaret er meget ustabil, hvilket kan begrundes i følgende:
Aftalesystemet tager i meget ringe udstrækning hensyn til, at forvaltningssystemet skal løse andre opgaver, og dermed kun kan afse begrænsede ressourcer til løsning af forvaltningsfunktionen. Aftaler m. v. er ofte vanskeligt tilgængelige og kræver en omfattende forarbejdning, som meget ofte delegeres til lavere instanser. Uddannelsessystemet er underkastet forvaltningssystemets prioritering af uddannelsesopgaver. Det betyder, at uddannelsessystemet er afkåret fra på eget initiativ at udvide tilbudet til brugersystemet. Brugersystemet må acceptere de »tilbud«, der kommer fra forvaltningssystem og uddannelsessystem, og samtidig skal forvaltningsfunktionen indpasses i en arbejdssituation, hvor den militære funktion er prioriteret højst. Det er klart, at balancen i så stramt et system udelukkende afhænger af, at forvaltningssystemet vurderer behovet for »nedbrydning« af aftaler m. v. og uddannelsesbehov korrekt i forhold til brugersystemets reelle kapacitet.
 
Vurderinger
6. Udviklingsmuligheder. Udviklingen inden for det administrative område i dag synes at gå i retning af, at flere og større afgørelser skal træffes i brugersystemet. Dette er bl. a. begrundet i, at strømmen af bestemmelser er stadig stigende; der kan blot erindres om den stigende takt, hvori ældre bestemmelser fornys, og det omfang hvori udviklingen, specielt inden for lønnings«, tillægs- og ydelsesområdet, medfører udsendelse af nyt forvalt- ningsmateriale. F.eks. vil overgangen til soldaterløn medføre et helt nyt område, som ikke kan forventes at blive mindre kompliceret at forvalte end den hidtidige ordning. Udviklingen inden for samarbejdsordningerne går i retning af øget medindflydelse og medbestemmelse. Der kan også peges på, at statsrevisorernes (kontrolsystemets) indstilling til bestemmelsernes udformning går i retning af, at der accepteres bestemmelser, som i større grad giver mulighed for individuelle tilpasninger, samt på, at udtalelser fra kontorchefen for forsvarsministeriets 6. kontor under forelæsninger på Forsvarsakademiet tyder på, at kommende bestemmelsers udformning må forventes at åbne mulighed for, at større og flere afgørelser træffes på det lokale plan (brugersystemet).
 
7. En egentlig beskrivelse af revisionsdepartementernes virksomhed er udeladt her, men på grundlag af en undersøgelse af »Tillægsbetænkning over statsregnskabet« for finansårene 1962/63-1972/73 samt samtaler med kontorchefen for 2 RD 9 KT, Max Knudsen, synes det klart, at der er betydelige og stigende vanskeligheder med forvaltningen af bestemmelser, hvor enkeltpersoner kan opnå økonomisk udbytte. Vanskelighederne koncentrerer sig om korrekt anvendelse af ydelser i forbindelse med beordring (identifikation) af tjeneste, idet der ofte vælges en for personellet gunstig fortolkning, som ikke er tilsigtet med bestemmelserne. Der mangler et internt kontrolsystem og/eller en faglig myndighed, som kan forebygge fejltagelser og drage nytte af afgørelser i aktuelle sager, så disse i større grad end tilfældet er nu kan bringes til brugersystemets kundskab og dermed danne grundlag for en bedre anvendelse af bestemmelserne. Statsrevisorernes bemærkninger antyder, at man er parat til at acceptere bestemmelser, som er vanskeligere at administrere, såfremt dette medfører en mere relevant vederlæggelse i det enkelte tilfælde.
 
8. Det er vel endnu for tidligt at tale konkret om forvaltning i selvstyrende grupper inden for brugersystemet, men tanken dukker frem fra tid til anden, og et skridt på vejen er allerede gjort nu, hvor der er mulighed for at træffe afgørelser med økonomisk konsekvens, uden at disse afgørelser kan vurderes ud fra et entydigt kriterium som værende rigtige eller forkerte. Den fremtidige struktur, hvor en stor del af personellet er tjenstegørende i lang tid, vil stille betydeligt større krav til forvaltningen, end tilfældet er i dag. Afhængigheden i ansættelsesforholdet bliver større, og personellet vil i langt højere grad være interesseret i og istand til gennem langsigtet arbejde at skabe sig indsigt i og påvirke forvaltningen.
 
9. Udviklingsmulighederne synes således at pege på betydeligt øgede arbejdsbyrder og krav til viden for det forvaltende personel i brugersystemet. De afgørelser, der skal træffes, vil blive af betydelig konsekvens og stille krav om en økonomisk-administrativ indsigt, der ikke gives personellet muligheder for at erhverve i dag. Der vil ligeledes blive krævet udstrakt hensyntagen til personelgruppernes interesser gennem samarbejdsordningernes udvikling, og det er indlysende, at det ledende personels muligheder for at træffe rimelige afgørelser under disse forhold kræver en meget betydelig viden om de rammer, inden for hvilke der kan træffes afgørelser. Dette betyder, at ansvaret for forvaltningen også i fremtiden må ligge hos chefen. Han må derfor have fornøden baggrund for at overskue konsekvenserne af sine beslutninger, ligesom hans hjælpere må have baggrund for at udføre arbejdet tilfredsstillende.
 
10. De interne betingelser.
De interne betingelser for indførelse af nye bestemmelser er præget af aftalesystemets præsentation af idealproduktet. De karakteristiska, der kan knyttes hertil, er følgende: Bestemmelserne (aftalerne) udsendes ofte i en meget summarisk form, kun omfattende de egentlige bestemmelser og aftaler. I forbindelse med udarbejdelsen af den til grund for artiklen liggende kursusopgave udsendtes en række spørgsmål til personelorganisationerne for at søge deres opfattelse af problemstillingen belyst. På spørgsmålet: »Er det organisationens opfattelse, at årsagen til »sagerne« hovedsageligt skyldes, at bestemmelserne er vanskeligt tilgængelige i den form, hvori de normalt fremkommer«, svarede Hovedorganisationen af Officerer af A-linien:
»Nok i nogen grad, men mere, at Forsvarsministeriet delegerer afgørelserne på store områder til Forsvarskommandoen uden at give denne andet at holde sig til end de formelt foreliggende aftaler og dertil knyttede egentlige bestemmelser. Ministeriet meddeler intet om tidligere fortolkninger eller administrative afgørelser, der kunne støtte Forsvarskommandoens sagsbehandlere, som retningsgivende. Resultatet er, at ganske mange af Forsvarskommandoens afgørelser af organisationerne indbringes for Forsvarsministeriet, som dog undertiden giver os medhold, hvilket ikke gør Forsvarskommandoen mildere stemt og heller ikke får indflydelse på fremtidige sager, men alene synes at virke således, at Forsvarskommandoen prøver at stramme sine fortolkninger yderligere.« Der overlades altså meget store beføjelser til forvaltningssystemet, men det medfører samtidig, at der skal ske en omfattende supplerende behandling, inden bestemmelserne overgives til brugersystemet.
 
11. Forholdene i aftalesystemet er i dag således, at aftaler sluttes meget sent, og bestemmelser m. v. fremkommer ofte efter ikrafttrædelsesdatoen. Det betyder, at tiden til behandling i forvaltningssystemet, inden bestemmelserne skal anvendes i brugersystemet, er meget kort. Der vil ikke umiddelbart kunne ske en tilbundsgående behandling, og der vil under alle omstændigheder blive behov for efterreguleringer. Imidlertid er forholdene med den længere tjenestetid for personellet sådan, at en efterregulering ikke kan forskrække, specielt ikke, hvis forsinkelsen medfører, at bestemmelserne derefter fremkommer i en form, som muliggør, at de rigtige resultater straks nås. Det forudsætter dog, at der sker en registrering af forhold, der kan blive aktuelle i en efterreguleringssituation, såsom navn, tjenesteart, tjenestev arighed m.v., og denne registrering er mulig under anvendelse af EDB. Det forudsætter samtidig et niveau og en bredde i uddannelsen, som muliggør en »foreløbig forvaltning« på et spinkelt grundlag. Forvaltningssystemet har den fordel, at det også er kommandomyndighed og derfor kan tvinge sine retningslinier igennem og forlange dem fulgt. Det kan vælge at præsentere bestemmelserne på en måde, så de er forståelige i systemet med den uddannelsesmæssige baggrund, der eksisterer, eller det kan sætte ind via uddannelsessystemet og derved muliggøre en korrekt anvendelse af bestemmelserne i en mindre bearbejdet form.
 
For forvaltningssystemet er herefter kun tilbage at kende brugersystemets kapacitet og så afgøre, om direktivernes tilpasning hertil skal ske i forvaltningssystemet eller gennem en indsats i uddannelsessystemet. Det må dog erindres, at også uddannelsessystemet fordrer en vis grad af behandling af direktiver m. v. for at kunne foretage undervisning i stoffet. Da der som før nævnt kan herske forskellige interesser i brugersystemet, er det vigtigt, at det arbejdsgrundlag, som man byder brugersystemet, er så klart som muligt. Det må i denne forbindelse erindres, at forventningerne i brugersystemet til dels er samfundsskabte, nemlig med hensyn til arbejdsklima, lønforhold, forfremmelse m. v., hvor der i et vist omfang er en nedfældet ret til medbestemmelse og medindflydelse. Disse forventninger er i meget høj grad kanaliseret gennem vedkommende interesseorganisation, som indgår i aftalesystemet, og dermed er der i virkeligheden skabt nogle forventninger til virksomheden i brugersystemet, som har deres direkte udspring i aftalesystemet, og derfor refererer til idealproduktet, som det opfattes af vedkommende interesseorganisation.
 
Det fremgår heraf, at beslutningsgrundlaget bør være meget klart formuleret fra forvaltningssystemet, og ikke mindst være i overensstemmelse med idealproduktet, for at give et grundlag for rigtige afgørelser, såfremt der opstår uoverensstemmelser i brugersystemet. Det er ligeledes klart, at der skal være ganske klare afgrænsninger af omfanget af brugers ystemets forhandlings- og aftalemuligheder. 12. Brugers ystemet og uddannelsessystemet er i dag i meget væsentligt omfang bundet af opgaver inden for forsvarets sikkerhedspolitiske funktion. Prioriteringen er foretaget af kommandosystemet (= forvaltningssystemet), og der er derfor klart afgrænsede muligheder for at lade dele af bearbejdelsen af bestemmelserne foregå her. Det eksterne kontrolsystem forlanger fuldt så tilfredsstilende forvaltning af forsvaret som af enhver anden institution, der forvalter statens midler.
 
Betingelserne er altså således, at forvaltningssystemet overtager aftaler m.v. i den form, som aftalesystemet fastsætter. I det omfang, der ikke kan indhentes supplerende vejledninger og direktiver, må de udarbejdes ved forvaltningssystemets egen foranstaltning, således at der tages hensyn til prioriteringen i uddannelsessystem og brugersystem. Det betyder, at i jo højere grad der prioriteres til fordel for hovedopgaven i disse to systemer, des flere ressourcer må der ofres i forvaltningssystemet for at behandle forvaltningsgrundlaget, så det er anvendeligt i brugersystemet.
 
13. Vurdering af resultaterne.
En vurdering af de resultater, der er opnået, må naturligt tage sit udgangspunkt i det eksterne kontrolsystems vurdering. Denne er ikke udtrykt explicit, men kan udledes af bemærkninger m.v. som beskrevet foran. Denne vurdering må munde ud i, at der er stigende vanskeligheder med at holde produktet inden for acceptable rammer. Brugersystemets resultat kan vurderes ud fra den i det følgende beskrevne undersøgelse.
 
Tjenestestedsundersøgelse
14. På de følgende sider er gengivet resultatet af en opinionsundersøgelse, som blev foretaget med henblik på at belyse forskellige forhold vedrørende indførelse af administrative bestemmelser i forsvaret. Spørgeskemaerne udsendtes til hærens regimenter på Sjælland i marts 1975. I alt blev 131 skemaer returneret i udfyldt stand. Spørgeskemaerne er begrænset til at omfatte de i indledningen nævnte økonomisk-administrative bestemmelser inden for områderne lønninger, arbejdstidsregler, natpenge, søn- og helligdagsbetaling, døgntillæg og ferie. Besvarelsen skete ved afkrydsning. Disse afkrydsninger er sammentalt for hver tjenestestilling, og endelig er der optalt totaler inden for de enkelte svarmuligheder. Det bemærkes, at der i undersøgelsen deltog CH/AFD, ADOF, CH/ UAFD og KDOF ved enheder af stående styrke og uddannelsesstyrken samt regimenternes regnskabsførere.
 
15. Bemærkninger til talmaterialet:
Der er ikke mulighed for at foretage afstemning af materialet, da enkelte ikke har ønsket at svare på alle spørgsmålene, f.eks. på grund af manglende forudsætninger. Enkelte har besvaret med kryds i flere end 1 rubrik, hvor dette ikke var forudset, men der er i intet tilfælde afgivet mere end et kryds i hver rubrik. Enkelte har anvendt mellemløsninger med afkrydsning på skillelinierne. Disse svar er omsat til 1 kryds i hver af de berørte rubrikker. Andre, mindre klare svar er efter bedste skøn indplaceret i skemaet. Hvor dette ikke har forekommet sagligt forsvarligt, er den pågældende delbesvarelse udgået. Dette er kun sket i meget få tilfælde (størrelsesorden 2-3 afkrydsninger). Supplerende bemærkninger og materiale er ikke optaget, men har haft indflydelse på udformningen af synspunkter i teksten.
 
16. Besvarelsen af de enkelte spørgsmål taler for sig selv. Det bemærkes, at der er god overensstemmelse mellem de enkelte tjenestestillingers opfattelse, dog har regnskabsførerne på visse punkter (eks. spm. 8) en afvigende besvarelse, som er betinget af tjenestens særlige karakter.
 
 
 
 
 
 
 
 
18. For at danne et helhedsindtryk af besvarelsernes indhold, kan disse vurderes i følgende sammenhænge:
 
Bestemmelsernes forståelighed og anvendelighed, spm. 1 - 2 - 3 og 9.
Det er oplagt, at bestemmelsernes indhold er vanskeligt tilgængeligt (spm. 1), og selv et omhyggeligt arbejde med stoffet efterlader en meget betydelig usikkerhed (spm. 2 og 3). Dette sammenholdt med, at arbejdet med bestemmelserne er meget tidskrævende og belastende for øvrige arbejdsopgaver (spm. 9) synes at påvise, at de ikke er egnede som grundlag for administrationen inden for de nævnte tjenesteområder.
 
Mulighed for løsning af tvivlsspørgsmål, spm. 4.
Der synes at være rimeligt gode muligheder for at få svar i tvivlsspørgsmål, selv om svarene ikke altid direkte kan tjene til løsning af konkrete sager. Det betyder, at der kan hentes god vejledning, men at den egentlige afgørelse stadig må træffes af den pågældende selv.
 
Kvaliteten af uddannelse, spm. 5.
Uddannelsen er helt oplagt for dårlig. Den er ikke tilstrækkelig god til at sikre et indsigtsfuldt samarbejde parterne imellem, idet personel, der tilgår fra skolerne, ikke kender tilstrækkeligt til de bestemmelser, der gælder for det selv. Dette er i udtalt grad tilfældet for konstabler, sergenter og officerer af reserven. Dette kan ikke undgå at medføre klimabelastende samarbejdsvanskeligheder og forlede til fejlfortolkninger.
 
Foranstaltninger ved udgivelse af nye bestemmelser, spm. 6-7-8.
Det fremgår, at der kun i et mindre omfang sker central behandling af nye bestemmelser ved fremkomst, spm. 6. Det er i den forbindelse værd at nævne, at selv om en orientering finder sted, så er det langt fra sikkert, at alt personel har mulighed for at deltage, da fravær fra garnisonen specielt for enheder af stående styrker er betydeligt. Mulighederne for at foretage en sådan behandling er imidlertid også dårlig, således som bestemmelser udsendes i dag (spm. 7), men dette kan til en vis grad afhjælpes ved udsendelse af orienteringsmateriale til brug ved lokal orientering.
 
Udsendelsen af sådant materiale vil støtte mulighederne for at gennemføre den stærkt ønskede orientering ved regimentet (spm. 8), og en sådan lokal orientering baseret på bedre materiale og centrale kurser skulle muliggøre en bedre og mere sikker administration ved enhederne. Dette skulle igen muliggøre en mere sikker og hurtig beslutningsproces, som skulle kunne begrænse de i spm. 9 nævnte uheldige virkninger, selv om også kursusvirksomhed af enhver art er tidkrævende. Kunne orienteringen/ kursusvirksomheden gives som tilbud, der kunne udnyttes, når andre aktiviteter var knapt så presserende, ville en yderligere fordel kunne opnås.
 
Sammenholdt med spm. 5 er det klart, at der for øjeblikket hviler en betydelig byrde m.h.t. efteruddannelsesvirksomhed på enhederne. Til yderligere belysning af forholdene kan nævnes, at der ifølge tilsendt materiale (uddrag af et kompagnis uddannelsesrapport) er involveret beløb på ca. 230.000 kr. til ydelser ud over den faste lønning i forbindelse med en udrykning til Oksbøl (fra Sjælland) på knap 3 uger. Forvaltningen af disse beløb kompliceres af et utal af individuelle forskelligheder kombineret med mandskabets betydelige vanskeligheder med - trods grundig undervisning - at anvende nødvendige oplysningsskemaer m. v. Kravene til KDOF administrative virksomhed oversteg langt mulighederne, hvorfor DF/SF blev inddraget i kontrolvirksomheden, uden at denne dermed blev fuldt tilfredsstillende. Det bemærkes, at de administrative krav altså øgedes i en situation, hvor anvendelsen af alt personel skulle ske til løsning af kompagniets egentlige opgave. En henvendelse til Chefen for Hæren (oberstløjtnant H. H. Jørgensen) godtgjorde, at problemet er almengyldigt, og at det er rejst over for FKO gennem flere indberetninger. 
 
19. Sammenfatning
Det personel, der skal forvalte bestemmelserne ved enhederne er stærkt belastet, således at der ikke er tilstrækkelig tid til at sætte sig tilstrækkeligt godt ind i bestemmelserne og danne sig det fornødne overblik, når øvrige opgaver skal løses. Det personel, der tilgår enhederne, er ikke tilstrækkeligt godt orienteret om egne forhold. Dette pålægger enheden yderligere byrder og besværliggør administrationen. Bestemmelserne er ikke egnede som grundlag for forvaltningen ved enhederne, hvor den reelt foregår. Der sker kun i ringe grad en forudgående behandling, som tager højde for enhedernes aktuelle arbejdssituation. Måden, hvorpå nye bestemmelser introduceres, er ikke god nok. Der skal ske orientering på centrale kurser og på regimentsplan, og bestemmelserne skal suppleres med egnet materiale, der kan anvendes til oriente- ringsvirksomhed ved regimenter og enheder. De aktuelle forhold er ikke egnede til at sikre en tilstrækkelig god forvaltning ved enhederne, og der er slet ikke basis for at henlægge yderligere og øgede forvaltningsopgaver hertil. Situationen indbyder til, at der træffes beslutninger, som mere er dikteret af ønsket om at bevare et godt klima for at skabe de bedst mulige betingelser for at løse hovedopgaven, og mindre af ønsket om at opnå en forstandig, økonomisk administration. Det fremgår af tjenestestedsundersøgelsen, at brugersystemets vanskeligheder kan tilskrives en forkert prioritering af opgaverne sammenholdt med arbejdsbetingelserne.
 
20. Uddannelsessystemet er medvirkende til at skabe arbejdsbetingelserne i brugersystemet. Uddannelsessystemets indsats er tidsmæssigt bestemt af kommandosystemet (= forvaltningssystemet) gennem opgaveprioritering, og derfor er mulighederne begrænset til at søge at opnå en bedre effekt gennem bedre udnyttelse af den rådige tid. Et spørgeskema udsendt til hærens skoler besvaredes af følgende: Forsyningstroppernes Befalingsmandsskoler, Hærens Ildstøtteskole, Hærens Ingeniør- og ABC-skole, Hærens Kampskole, Oksbøllejren, Hærens Kampskole, Kronborg Kaserne, Hærens Materiel- og Færdselsskole, Aved- ørelejren, Hærens Materiel- og Færdselsskole, Svanemøllens Kaserne, Hærens Officersskole, Jyske Trænregiments Værkstedsskole, Lægekorpsets Skole, Militærpolitiskolen, Sergentskolen i Sønderborg, Teknikerliniens Befalingsmandsskole. Besvarelserne er indarbejdet i følgende skema:
 
 
 
 
Undervisningen former sig generelt som en orientering ved tjenestestedets regnskabsfører med visse dele henlagt til undervisningen i tjenestekendskab. Desuden er der flere steder sket en orientering/undervisning ved Centralorganisationen af Stampersonel og Forretningsudvalget for værnepligtige talsmænd. En samlet vurdering må munde ud i, at undervisningen er af temmelig uensartet indhold og varighed. Der synes ikke at være en klar fornemmelse af emnest omfang og betydning, idet de anførte timetal ikke muliggør en tilstrækkelig tilbundsgående uddannelse, måske tildels med undtagelse af kurserne på Hærens Officersskole.
 
22. Uddannelsen inden for de aktuelle områder er altså for utilstrækkelig, idet den ikke levner den enkelte mulighed for at opfylde bare nogenlunde de krav, den senere tjeneste stiller. Af hensyn til skolens egentlige uddannelsesopgaver bør de aktuelle områder ikke tildeles mere tid og ofres mere arbejde end allerhøjst nødvendig. Derfor må en indsats for at forbedre resultaterne søges bl. a. gennem effektivisering af uddannelsen. Da kravene til personellets viden stort set er ens, uanset hvilken skole de afgår fra, vil der med fordel kunne anvendes centralt udarbejdet og helst selvinstruerende undervisningsmateriale, så kravene til lærernes faglige kvalifikationer og arbejdsindsats inden for dette område begrænses mest mulig.
 
23. Aftalesystemets virksomhed baseres bl. a. på forhold, som bestemmes af andre ministerier, organisationer m. fl. Det er derfor i meget begrænset omfang, at forvaltningssystemet kan påvirke det til at afgive et anderledes og mere udtømmende forvaltningsgrundlag. Tilbage står, at de vanskeligheder, der afspejles i det eksterne kontrolsystems vurdering kan føres tilbage til forvaltningssystemets virksomhed. Vurderingen af denne virksomhed er beskrevet tidligere.
 
Det kan udledes, at virksomheden som helhed er præget af en mangelfuld balance mellem det materiale, der overlades til de lavere led i forvaltningen, og de uddannelsesmæssige og tidsmæssige forudsætninger, der eksisterer.
 
24. Vurdering af de interne muligheder. De muligheder, der tegner sig på baggrund af eksisterende og forudsete tilstande og betingelser, samles inden for to hovedgrupper:
a. En ændring af prioriteringen inden for brugersystemet og uddannelsessystemet.
b. Overførsel af dele af de opgaver, der i dag løses i brugersystemet, til andre dele af forsvaret. ad a. En ændring af enhedernes opgaver med større vægt lagt på de administrative funktioner forekommer ikke særlig tiltalende alene af den grund, at det vil medføre en begrænsning af rådig tid til løsning af hovedopgaven. Det er imidlertid en absolut nødvendighed, at der fra kommandomyndighedernes side sker en erkendelse af de betydelige administrative opgaver, der allerede løses ved enhederne, og at denne erkendelse kommer til udtryk i prioriteringen, så der levnes den fornødne tid til løsningen af disse opgaver. Dette bør samtidig medføre, at fremtidige overvejelser om placering af yderligere forvaltningsmæssige opgaver ved enhederne tager højde for nødvendige omprioriteringer.
 
En ændring af prioriteringen i uddannelsessystemet vil heller ikke være særlig heldig, da uddannelsestiden på skoler m.v. er nedskåret til et minimum. Måske kan den længere gavntjeneste i fremtiden retfærdiggøre, at visse dele af uddannelsen overføres til efteruddannelse ved enhederne, så den generelle forvaltningsmæssige uddannelse kan gives et større timetal, men da der kan sættes spørgsmålstegn ved udnyttelsen af den længere tjenestetid bl. a. på grund af afspadseringer og civiluddannelse, kan der også rejses indvendinger mod denne mulighed. Der er dog ingen tvivl om, at de i forbindelse med tjenestestedsundersøgelsen fremdragne forhold medfører krav om en bedre uddannelse.
 
Såvel brugersystem som uddannelsessystem kan støttes betydeligt ved indførelse af centralt fremstillet orienterings- og uddannelsesmateriale. ad b. Overførsel af opgaver til andre dele af forvaltningssystemet omfatter bl. a. bedre udformning af bestemmelserne, så de er lettere tilgængelige i brugersystemet. Denne løsning forekommer mest tiltalende, da opgaverne dermed kan placeres på steder, hvor hovedopgaven er forvaltning i forvejen. Det betyder, at der vil være bedre muligheder for at udnytte eksisterende muligheder for at samle erfaringer og drage nytte af disse. Der vil samtidig være mulighed for gennem en udformning af bestemmelserne med opdeling i en identifihationsdel, som afgrænser aftalens gyldighedsområde, en aftalevariabel del, som forvaltningssystemet eller brugersystemet kan tilpasse inden for visse rammer, og en beregningsdel, som indeholder ufravigelige ting som beløb, tidsstørrelser m.v., at udskille væsentlige dele til maskinel behandling, samtidig med at der gennem større klarhed muliggøres en lettere administration og gives bedre mulighed for at overskue konsekvensen af beslutninger, før de træffes. Opgaverne kan overføres til de dele af forvaltningssystemet, som er sammenfaldende med kommandosystemet, eller der kan i lighed med tje- nestegrensskoleme henlægges opgaver til en specialskole, som kan oparbejde den fornødne ekspertice, såvel fagligt som i henseende til at kommunikere på en for alle parter forståelig måde. 
 
Konklusion
25. Foranstående redegørelse giver anledning til følgende konklusion:
a. Betingelserne for indførelse af økonomisk-administrative bestemmelser i forsvaret (hæren) er ikke tilfredsstillende. Betingelserne kan forbedres som nævnt i pkt. b. - d. og under den i pkt. e. nævnte forudsætning.
 
b. Der må ske betydelige forenklinger af forvaltningen ved enhederne, så der sikres dem bedst mulige betingelser for løsning af hovedopgaven. Dette må ske ved at opgaver henlægges til andre dele af forvaltningssystemet på en sådan måde, at der ikke sker indskrænkninger i chefens muligheder for at overskue konsekvensen af trufne beslutninger, og ej heller så det mindsker enhedens muligheder for inden for samarbejdsordningernes rammer i fuldt omfang at udnytte de dispositionsmuligheder, bestemmelserne indeholder.
 
c. Der må skabes bedre sikkerhed for, at den form, hvori bestemmelser m. v. udsendes, muliggør deres anvendelse på relevante steder, så resultatet af forvaltningen bliver mere tilfredsstillende ud fra et økonomisk synspunkt, samtidig med, at der sikres maksimal udnyttelse til gavn for samarbejdet og den enkelte.
 
d. Der må gives personellet en bedre uddannelse. Dette er nødvendigt, for at det skal løse de pålagte forvaltningsmæssige funktioner tilfredsstillende, kende egne forhold i tilstrækkelig grad
til forvaltning af det, den enkelte påhvilende ansvar, og for på en indsigtsfuld og ansvarsbevidst måde at kunne deltage i det etablerede samarbejde.
 
e. Der må foretages en prioritering af opgaverne i forvaltningssystem, uddannelsessystem og brugersystem, som tilsikrer opnåelse af de under b. - d. nævnte mål. Denne prioritering påhviler forsvarskommandoen og må ske løbende gennem en vurdering af kapaciteten på de enkelte niveauer og under hensyntagen til en realistisk vurdering af den tid, der medgår til løsning af de pålagte opgaver.
 
Anbefalinger
26. Udformningen af de bestemmelser, der udsendes til enheder m. fl. må snarest tages op til vurdering. Der må tilstræbes en klar opdeling i identi- fikationsdel, aft alev ariabel del og beregningsdel, evt. udsendt som supplement sammen med eller i meget snæver tilknytning til de egentlige bestemmelser.
 
27. Under anvendelse af EDB må arbejdet ved UAFD m. fl. tilrettelægges således, at registreringsarbejde indskrænkes til det, som af andre grunde er nødvendigt i form af øvelseslister, daglig melding og kommandobog. Disse dokumentationer bør tilpasses, så de direkte kan danne basis for rapportering til lønsystemet, således at det er den beordrende myndighed (chef), der leverer rapporteringsgrundlaget, og ikke enkeltpersoner gennem aflevering af sedler o. 1. Dette vil kunne klares gennem en »und- tagelsesrapportering« i forhold til øvelseslistens tjeneste eller til en normal arbejdsdag. Denne rapportering vil kunne danne grundlag for løbende ajourføring af døgntillæg, afspadsering, opgørelse over natpenge og søn- og helligdagsbetaling samt feriedage m. v. Opgørelsen vil kunne holdes »flydende« over et antal måneder, så de nuværende 2 eller 3 måneders opgørelsesperiode for døgntjeneste og afspadsering vil kunne klares maskinelt. Dette vil muliggøre en månedlig udskrift til lønmodtageren og til enheden. Hermed får enheden et betydeligt bedre grundlag for tilrettelæggelse af tjenesten end det er muligt at få i dag, og den fejlkilde, der ligger i, at personellet selv skal lave opgørelser, som kræver et betydeligt kendskab til bestemmelserne, og som er vanskelige at kontrollere, fjernes. Samtidig vil en registrering af arbejdsmæssige forhold muliggøre en meget lettere efterregulering såvel af satser som af ændringer i bestemmelserne. For til fulde at udnytte fordelene ved EDB i denne forbindelse må specialister på et meget tidligt tidspunkt have lejlighed til at deltage i forhandlingerne i forbindelse med bestemmelsers udsendelse.
 
28. Nye bestemmelser må ved udsendelse eller kort tid efter følges op af materiale, der kan anvendes som instruktive eksempler ved selvstudium eller som undervisnings- og orienteringsmateriale ved lokale introduktioner. Dette materiale skal følges op af en løbende å jourføring baseret på afgørelser m. v. i enkeltsager. For at sikre den bedst mulige kvalitet af dette materiale, må arbejdet lægges i hænderne på en institution, hvor den fornødne ekspertise kan oparbejdes, og hvor der ved gennemarbejdning af revisionsbemærkninger og resultater fra kasseinspektioner m. v. og gennem udnyttelse af administrative afgørelser i enkeltsager kan sikres det bedst mulige udbytte for forvaltningen som helhed. En sådan institution bør kunne udforme materialet pædagogisk rigtigt for at opnå den størst mulige effekt, hvorfor en struktur som en specialskoles er at foretrække. Materialet bør knyttes snævert til FKOBST: Forvaltningsbestemmelser vedr. løn, ydelser m. v., og det må sikres udsendt til alle enheder m. v., hvor der sker en forvaltning inden for området. Det vil imidlertid være ønskeligt at adskille udsendelsen af materialet fra FKO virksomhed, idet der er en mulighed for, at detaljerede eksempler og forklaringer kan anvendes forkert eller give et forkert billede af hensigter, så der bliver behov for ændringer. Sagt på en anden måde, den myndighed, der er ansvarlig for forvaltningen af bestemmelserne bør ikke være bundet af den fortolkning, der nødvendigvis må lægges til grund for udarbejdelse af eksempler og vejledninger til undervisningsbrug. Ydermere vil det være en arbejdsmæssig uoverkommelig opgave at udføre dette arbejde i FKO regi, uden at der etableres et særligt element hertil.
 
29. Uddannelse af personellet, især af de lavere grader, må forbedres. Det er nødvendigt med en udvidelse af undervisningen på konstabel-, sergent- og reserveofficersskoler, og der må sikres en ensartet og kvalitativt tilfredsstillende uddannelse gennem anvendelse af centralt udarbejdet undervisningsmateriale. Udarbejdelsen af dette materiale bør naturligt ske ved en institution af førnævnte art. Der må sikres mulighed for en løbende efteruddannelse af alt personel, ikke mindst det, der er ansvarligt for den daglige forvaltning ved enhederne m. fl. Denne efteruddannelse bør tilrettelægges, så den bliver ens for alt personel på samme niveau og i øvrigt svarer til den enkeltes behov. Samtidig er det nødvendigt at tilrettelægge efteruddannelsen, så den bliver mindst muligt belastende for enhederne. Dette kan igen klares ved anvendelse af centralt udarbejdet undervisningsmateriale. Derudover må der sikres interesseret personel adgang til en rimelig supplerende uddannelse i form af centrale kurser samt adgang for alt personel til at skaffe sig samlede sagsfremstillinger inden for relevante emner, indeholdende bestemmelser, afgørelser m. v., som kan give en grundig indføring i emnet og skabe basis for den fornødne økonomisk-administrative indsigt. 
 
30. Prioriteringen bør ske i erkendelse af, at en tilfredsstillende løsning af forvaltningsopgaven kræver tildeling af ressourcer. Det bør accepteres, at den nuværende ordning er uhensigtsmæssig, og der bør derfor ske en klar placering af opgaver og ansvar, som direkte skal tilsigte en maksimering af enhedernes muligheder for at løse deres hovedopgave. Prioriteringen bør ligeledes tage hensyn til, at forvaltningen sker på en for samfundet tilfredsstillende måde. Dette medfører et minimumskrav til anvendelse af ressourcer, og en optimal udnyttelse af disse ressourcer forudsætter en målrettet udnyttelse af til rådighed stående know-how og moderne teknik. 
 
 
Litteratur
Kundgørelse for forsvaret B. 12-1972 vedr. samarbejde m.v.
FKOBST 0 560.2 1974: Forvaltningsbestemmelser vedrørende løn, ydelser m.v. Beretning fra Forsvarskommissionen af 1969, København 1972.
Hærundersøgelsen. Forsvarsministeriets Rationaliseringsafdeling. TTJ. Juni 1973.
Årsberetning for administrationsdepartementet 1. april 1972-31. marts 1973. Administrationsdepartementet 1973.
Uddrag af de af Forsvarsministeriets Rationaliseringsafdeling udarbejdede rapporter vedrørende systemrationaliseringen af hærens tjenestesteder. TTJ 0. 240.1 (1974).
Betænkning vedrørende Den Statslige Revisions Struktur m.m., nr. 729, 1975.
Tillægsbetænkning over statsregnskabet afgivet af de af folketinget valgte statsrevisorer, 1962/63-1972/73.
Callender: Programmed Learning, Its de* velopment and Structure. Longmans 1969.
Knud Aagaard & Jørgen Volden: Mathe- tik, Indlæringsteori og programmerings- teknik. SEL, 1972.
 
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militærts Tidsskrift hvor denne artikel er fra:
PDF icon militaert_tidskrift_104_aargang_okt.pdf
 
 

 

Litteraturliste

Del: