Våbenhjælpen og forsvarets materielinvesteringsbudget - en anmeldelse

Indledning
I december 1980 udsendte Forsvarskommandoen en meget koncis og dog kortfattet orientering om våbenhjælpen og materielinvesterings- budgettets udvikling i perioden 1960-1978. Orienteringen1) kan på mange måder siges at indeholde såvel en for- tidshistorie som en nutids- og fremtidshistorie, der på afgørende vis har præget og vil præge forsvarets liv, hvorfor der her skal gives en anmeldelse, suppleret med et antal kommentarer. Det skal understreges, specielt af hensyn til forsvarsforligsarbejdet, at anmeldelsen og kommentarerne står helt for forfatterens egen regning, og ikke kan tages som udtryk for nogen form for officiel holdning eller stillingtagen.
 
Omfanget af våbenhjælpen
Den samlede materielle våbenhjælp fremgår af figur 1.
 
Det skal bemærkes hertil, at De forenede Stater allerede i 1955 begyndte at foretage indskrænkninger i reservedelsleverancer til drift af allerede leveret materiel, ligesom våbenhjælpen i øvrigt gradvis blev strammet herefter, ikke mindst som følge af den økonomiske fremgang i Europa. Våbenhjælpsydelseme til hæren har omfattet næsten enhver form for udrustning, hvoraf de væsentligste dele fremgår af figur 2.
 
 
Den samlede værdi blev for hærens vedkommende ved afslutningen af våbenhjælpen anslået til knap 2 milliarder kr. Det skal specielt bemærkes, at en stor del af våbenhjælpsmaterieUet fortsat indgår som en væsentlig del af hærens udrustning i dag, f.eks. de næsten 300 haubitsere og kanoner af typerne 105 mm haubits, trukken, 155 mm haubits, trukken, 155 mm kanon, trukken og 203 mm haubits, trukken. Endvidere skal fremhæves de over 200 kampvogne og panseijagere af typen Centurion, der anvendes i felthæren på Sjælland og i lokalforsvaret over hele landet, samt de ca.50 .kampvogne af typen Walker Bulldog, der anvendes bl.a. i hærens op- klaringseskadroner. Også geværerne fortjener en understregning, selv om denne del af våbenhjælpen er suppleret ved geværer af en mere moderne type, lejet i Vesttyskland. Våbenhjælpsydelseme til søværnet fremgår i al væsentlighed af figur 3.
 
 
Den samlede værdi blev for søværnets vedkommende ved afslutningen af våbenhjælpen anslået til knap % milliard kr. Minelæggeme, minestrygeme og bevogtningsfartøjeme samt fregatten indgår fortsat som en væsentlig bestanddel af flådens styrke, ligesom minerne, der endnu i det store og hele udelukkende er våbenhjælpsmateriel. Våbenhjælpsydelseme til flyvevåbnet fremgår i al væsentlighed af figur 4. Selvom F-100 er på vej ud efter anskaffelsen af F-16, indgår F-104 og HAWK raketeskadrillerne, de sidste dog i en moderniseret form, fortsat i flyvevåbnet. Samlet er det vel næppe forkert at konkludere, at en endog meget væsentlig del af forsvarets tunge udrustning udgøres af våbenhjælpsmateriel, som Danmark dels aldrig har betalt for, dels aldrig har haft midler til erstatning af.
 
Situationen efter våbenhjælpens ophør
Her findes det rimeligt at anføre en del af våbenhjælpsnotatet i sin helhed:
»I princippet blev de nationale bevillinger til forsvarets materielanskaffelser i 60’ernes første halvdel løbende fastsat under hensyntagen til de aktuelle behov og våbenhjælpens omfang, og de var i begyndelsen af ringe omfang. Med våbenhjælpens gradvise reduktion gennem 60’erne og navnlig fra hjælpens totale ophør øgedes behovet for nationale materielinvesterings- bevillinger. Ved forsvarsforliget i 1966 besluttedes det, at de problemer, der som en følge af våbenhjælpens bortfald opstod på materielområdet, skulle tages op til overvejelse. I 1967 blev der da også taget principiel stilling til dette spørgsmål, og det blev tilkendegivet, at forsvaret kunne påregne en trinvis forøgelse af de nationale materielinvesteringsbevillinger i de følgende år. Medens udgiften i 1967-68 var 177 mill. kr., indeholdt finanslovforslaget for 1968-69 således en bevilling på 228 mill. kr., medens man for 1969-70 påregnede 288 mill. kr., for 1970-71 348 mill. kr. og for 1971-72 og følgende år 403 mill. kr. Ialt fra 1967-68 til 1971-72 en samlet planlagt stigning på ca. 225 mill. kr. 
 
Imidlertid skete der indgreb i dette allerede ved ændringsforslaget til finanslovforslaget for 1968-69, der reducerede de 228 mill. kr. med 45 mill. kr. til 183 mill. kr. Endvidere blev beløbet for 1969-70 nedskåret til 262 mill. kr. Og derved blev muligheden for at kompensere for våbenhjælpens bortfald formindsket. I forbindelse med en besvarelse af et spørgsmål fra Forsvarsudvalget i 1969 udtalte forsvarsministeren da også, at den nationale kompensation for våbenhjælpens bortfald ved 60’emes slutning endnu ikke var blevet tilvejebragt i fuldt omfang, hvilket igen havde medført et opsamlet behov for ekstraordinært store materielindkøb, som ikke ville kunne dækkes over en kortere årrække. Forsvarsforliget i 1973 ændrede ikke væsentlig herved. Det opsamlede behov for ekstraordinært store materielindkøb eksisterer således fortsat, og nødvendigheden heraf er endda blevet større, fordi det våbenhjælpsmateriel, der fortsat er i brug, efterhånden må betragtes som såvel taktisk som teknisk forældet.
 
I forbindelse med udarbejdelsen af planredegørelsen i 1977 for de offentlige investeringer anførte forsvarsministeriet, at hvad angik spørgsmålet om gennemsnitsalderen for det i planen påregnede udskiftede materiel, kunne det generelt oplyses, at videreførelse af en uændret investeringsramme i det indeværende forlig (1977-1981) havde medført, at dansk forsvar, selv med en forhøjet ramme fra 1981, i stor udstrækning i de kommende år måtte forlænge den normale levetid for våbensystemer til grænsen for, hvad der såvel teknisk/økonomisk som taktisk (evne til at bibeholde et kvalitativt niveau) kunne anses for ønskeligt og forsvarligt«.
 
Da der ikke ved forsvarsforliget i 1977 blev ændret på sammenhængen mellem mål og midler, er det ikke mærkeligt, at situationen i dag er, som den er. Der eksisterer fortsat et behov for ekstraordinært store materiel- indkøb, og det kan endda siges, at behovet er blevet endnu større i mellemtiden. I den sammenhæng er det interessant at betragte materielinveste- ringsbudgettets udvikling i perioden 1960-1978, hvilket vil ske nedenfor. 
 
Materielinvesteringsbudgettets udvikling 1960-1978.
Udviklingen fremgår af figur 5. 
 
 
Våbenhjælpen holdt op som nævnt i 1966-1967, og det er bemærkelsesværdigt, at det gennemsnitlige materielinvesteringsbeløb i perioden derefter og indtil 1973 alligevel ligger langt under gennemsnitsbeløbet for perioden 1960-1966, fordi meningen jo netop var, at forsvaret skulle have kompensation for våbenhjælpens bortfald. Selv når man betragter perioden 1974-1978, er dette kun sket i et vist omfang. Udviklingen fra 1960-1978 skal endvidere betragtes i sammenhæng med den våbenhjælp, der blev ydet før 1960, og det er jo en langt større del end den hjælp, der blev leveret efter 1960. Igennem 1950’eme blev der leveret våbenhjælp til et beløb i størrelsesordenen 340 millioner kr. i gennemsnit pr. år2), og en samlet betragtning kan derfor ikke undgå at føre til en fornemmelse af, at forsvaret nødvendigvis materielmæssigt må blive mindre i fremtiden, fordi der har været rådet over og fortsat rådes over materiel, der ikke er mulighed for at kunne erstatte inden for et uændret budget.
 
Skal udviklingen ændres i en positiv retning, må materielinvesterings- budgettet tilføres flere midler, ligesom der må anlægges helt andre betragtninger om ambitionsniveauer, end der hidtil synes at være lagt til grund for anskaffelsesplanlægningen. Hvad enten det er acceptabelt eller ikke, vil mulighederne for at kunne anskaffe meget avanceret materiel styk for styk i forhold til våbenhjælpen næppe foreligge, selv om investerings- budgettet endda i bedste fald skulle blive forøget. Kort sagt må forsvarets personel gøre sig klart, at kvaliteten af det fremtidige materiel ikke kan blive helt som ønsket, såfremt der skal kunne opretholdes en rimelig kvantitet. En særlig kommentar skal knyttes til den såkaldte teknologiske prisudvikling, der i øvrigt er beskrevet i princippet i temahæfte nr. 10 i forsvarets langtidsplanlægningsserie3). Groft beregnet udgør den teknologiske prisudvikling for indeværende ca. 50 millioner kr. i gennemsnit pr. år4), og det forhold, at forsvaret ikke får dækning herfor, medvirker yderligere til at understrege situationens alvor. Efter denne betragtning af investeringsbudgettets udvikling er det hensigtsmæssigt igen at betragte våbenhjælpen, d.v.s. omfanget af det våben- hjælpsmateriel, der forventes udfaset i perioden fra 1981 til 1989.
 
Forventede udfasninger af våbenhjælpsmateriel indtil 1989
For hærens vedkommende fremgår den forventede udfasning af figur 6.
For søværnets vedkommende fremgår den forventede udfasning af figur 7.
 
 
 
 
For flyvevåbnets vedkommende fremgår den forventede udfasning af fig. 8.
 
 
Bemærkningerne hertil skal citeres ordret fra våbenhjælpsnotatet:
»Vurderingen af udfasningstidspunkteme er baseret primært på materiellets tekniske levetid, der i langt de fleste tilfælde overstiger den taktiske levetid. Var opgørelsen i stedet blevet baseret primært på materiellets taktiske levetid, ville dette have medført en langt tidligere udfasning, og dermed et materielmæssigt efterslæb af en væsentlig anden størrelsesorden. Det skal samtidig bemærkes, at der i opgørelsen er anvendt aktuelle anskaffelsespriser med prisniveau januar 1980, selv om det erstatningsmateriel, der derved regnes med, i teknologisk henseende må betragtes som værende mere avanceret end det materiel, der erstattes. Der er således indirekte indeholdt en effektforøgelse i opgørelsen, som dog må anses for at blive modsvaret af en i det bedste tilfælde tilsvarende forøgelse hos den potentielle modstander. Det eksisterende relative effektivitets-niveau i forhold til andre lande ændres således ikke i væsentlig grad ved den i overslaget indeholdte indirekte effektforøgelse. Hertil kommer, at det i de fleste tilfælde vil være handelsmæssigt umuligt at udskifte udslidt materiel med materiel af samme type, idet dette normalt vil være udgået af produktion og kun vil kunne anskaffes gennem en urimelig dyr genoptagelse af produktionslinien, hvilket sidste måske endda ikke engang vil kunne lade sig gøre. Der er i opgørelsen taget hensyn til, at forsvaret siden bortfaldet af våbenhjælpen er blevet tilført midler til investeringsformål som delvis kompensation herfor. Disse midler er dog rigeligt blevet opslugt i forbindelse med erstatning af forældet våbenhjælpsmateriel indtil og med 1980. Dette medfører, at visse anskaffelser, der er startet op før 1981, og som endnu ikke er færdigbetalt, må indgå som økonomisk belastning efter 1981 våbenhjælpsmæssigt set med de betalingsforpligtelser, der fortsat resterer efter 1980. Dette gælder f.eks. korvetterne af Niels Juel-klassen og jagerflyene af typen F-16 samt en del mindre systemer«.
 
Det materiel, der indgår i opgørelsen, omfatter ikke alt det materiel, det vil være nødvendigt at erstatte i perioden indtil 1989, da der jo også skal foretages erstatningsanskaffelser for materiel indkøbt for rent nationale midler før 1981. Hertil kommer sådanne våbensystemer, som måtte være nødvendige af herisyn til bekæmpelsen af den stadigt mere avancerede modstander, d.v.s. helt nye systemer, som forsvaret ikke har rådet over før. Nyanskaffelser bør principielt først komme på tale, når samtlige erstatningsanskaffelser er blevet gennemført, medmindre forsvaret kvantitets- mæssigt skal blive reduceret. Da behovet for penge alene til erstatning for våbenhjælpsmateriel og til betaling af allerede foretagne anskaffelser pr. år udgør ca. 1,3 milliarder kr., og da materielinvesteringsbudgettet i samme prisniveau som udfasningsopgørelsen er på ca. 1 milliard kr. pr. år, så går regnestykket ganske enkelt ikke op. Våbenhjælpsmateriellet kan ikke erstattes i fuld udstrækning, hvilket i øvrigt ikke er mærkeligt, da der aldrig har været taget fuldt hensyn til, at det materiel, Danmark fik gratis, også skulle erstattes på et tidspunkt, og erstattes for rent nationale midler.
 
Afslutning
Større kvantitetsmæssige nedgange har været undgået i al væsentlighed indtil nu, men kan ikke undgås i fremtiden, medmindre der tilføres flere midler til materielinvesteringsbudgettet, og det er der næppe mulighed for i en større udstrækning. Når forsvaret derved bliver materielmæssigt mindre, så må det få betydning dels for forsvarets størrelse i al almindelighed, déls for muligheden for at løse de opgaver, der ligger i dag. Fremtidens forsvar vil kunne løse en del af disse opgaver, og der må, hvad enten det findes acceptabelt eller ikke, skabes en bedre sammenhæng mellem mål og midler. Set fra forsvarets side er der grund til at hævde, at det er midlerne, der må forøges. Set fra anden side er det måske rimeligt at fremhæve en reduktion af målene. Uanset hvilken betragtningsform, der lægges til grund, kan man helt sikkert regne med, at der må ske en justering, og at forsvaret realistisk set må blive mindre. Når dette er sagt, skal det dog også siges, at vi i dag råder over et relativt stærkt og moderne forsvar, og vi har i de sidste år fået meget nyt materiel. Det er altså ikke så meget det kortsigtede perspektiv, der giver anledning til ængstelse, men det langsigtede. F.eks. skal der bygges 2½ skib pr. år fra nu for at kunne opretholde en flåde i 1990’eme af samme størrelse som i dag. Faren i det langsigtede perspektiv ligger i, at virkningerne af for små investeringer i realiteten først viser sig, nå det er for sent at gøre noget ved det. Opretholdelse af det nuværende aktivitetsniveau og forsvarets nuværende størrelse alt for længe giver således et rimeligt forsvar på kort sigt, men betyder på langt sigt, at man får et langt værre forsvar, end selv den mest pessimistiske officer forestiller sig.
 
At løse investeringsproblemet ved f.eks. levetidsforlængelser og en stadig sænkning af kvalitetsniveauet kan være en midlertidig udvej, men levetidsforlængelser udskyder blot et problem, så det senere bliver endnu større, ligesom der vil være en undergrænse for kvalitetsniveauet. Investeringsproblemet kan heller ikke løses ved at slås indbyrdes. Realistisk betragtet går det lige meget ud over alle tre værn, at investeringsniveauet er for lavt. Der må tværtimod stræbes efter samarbejde og en større forståelse for hinandens problemer, såfremt fremtiden skal blive værd at leve med. Og endnu engang må det fremhæves, at en reduktion af investerings- budgettet i forhold til den nuværende størrelse, ja selv en bibeholdelse af den nuværende størrelse, blot medfører, at forsvaret materielmæssigt bliver endnu mindre på langt sigt end selv den mest fantasifulde kan forestille sig. Vi kan derfor blive tvunget til, og må i virkeligheden acceptere, at forsvaret størrelsesmæssigt må reduceres endnu mere end tilfældet er i dag, for på den måde at kunne opretholde et så stort forsvar som muligt på langt sigt. 
 
 
 
Noter
1) FKO skr. M.608.O/MM 1 - 30960 af 3. december 1980.
2) Beretning fra Forsvarskommissionen af 1969, pp. 64-65.
3) Tema-hæfte nr. 10 i forsvarets langtidsplanlægningsserie (V. Giintelberg og O. H. Eggers), pp. 23-24.
4) Artikel vedrørende den teknologiske inflation (O. H. Eggers) i Politiken 18. september 1980.
 
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift hvor denne artikel er fra
 
 
 
 
 
 
 

PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift hvor denne artikel er fra

Litteraturliste

Del: