Sikkerhedspolitik i Arktis – en ligning med mange ubekendte

De seneste års klimaforandringer og reduktion af polarisen i Arktis skaber både nye muligheder og nye udfordringer. Hidtil indefrosne naturrigdomme i form af olie, gas og mineraler begynder at komme inden for teknisk rækkevidde, hvilket skaber meget store økonomiske forventninger blandt de fem arktiske kyststater. Afsmeltningen af is i havet omkring Nordpolen tegner endvidere konturerne af nye polare skibsruter, der i sin yderste konsekvens kan betyde omlægning af store dele af den skibstrafik, der transporterer hovedparten af verdenshandlen.
 

Foto: Forsvaret.dk

Denne udvikling vil få globale konsekvenser og den vil naturligvis især få indflydelse på de sikkerhedspolitiske rammebetingelser, som knytter sig til de fem arktiske kyststater; USA, Rusland, Canada, Norge og Danmark inkl. Grønland og Færøerne. Denne artikel sætter fokus på disse fem landes nationale interesser i relation til Arktis og på de faktorer, der fremover vil få indflydelse på den sikkerhedspolitiske udvikling i området.[i]

I 2008 underskrev de fem arktiske kyststater den såkaldte Illulisat deklaration, der blev til på dansk initiativ. Deklarationen slår blandt andet fast, at de fem lande vil kræve de rettigheder i det arktiske havområde, som FN Havretskonvention af 1982 tildeler dem, og at de vil håndtere evt. uenighed på fredelig vis inden for rammen af gældende international ret.

Alle fem arktiske kyststater samt Sverige, Finland og Island er medlem af Arktisk Råd, hvor også en række organisationer, der repræsenterer de oprindelige folk i det arktiske område, indgår. Arktisk Råd blev oprettet i 1996 for at fremme samarbejde og koordination mellem medlemmerne. Forhold relateret til militær sikkerhed behandles ikke i Arktisk Råd.[ii]

Ressourcer i Arktis

United States Geological Survey´s (USGS) vurderer, at omkring en fjerdedel af verdens tilbageværende energiressourcer befinder sig i det arktiske område.[iii] Selvom sådanne estimater altid er behæftet med stor usikkerhed, så må USGS’s vurdering karakteriseres som én af de mest autoritative, der findes, og tallene anvendes da også flittigt i de aktuelle artikler om emnet.

De fem arktiske kyststater er i øjeblikket i gang med at fastlægge deres kontinentalsokkelgrænser i Polhavet, og derfor er det en udbredt opfattelse, at de meget værdifulde, uudnyttede energiressourcer befinder sig i et arktisk ingenmandsland. Men for langt størstedelen af disse energiressourcer gælder det, at de befinder sig inden for de respektive nationers allerede fastlagte ”Eksklusive Økonomiske Zoner(EEZ)”, der strækker sig fra kystlinjen og ud til 200 sømil.[iv] Inden for dette område har den enkelte kyststat i øvrigt også retten til at udnytte fiskeressourcerne.

Den grænsedragningsproces, som finder sted i øjeblikket, følger principperne i FN´s Havretskonvention af 1982 og drejer sig således alene om retten til den del af havbunden, der ligger mellem den nuværende 200 sømilsgrænse og den såkaldte ”ydre kontinentalsokkelgrænse”, der kan gå helt ud til 350 sømil fra de enkelte nationers kystlinjer.[v] De fem arktiske kyststater skal indlevere de videnskabelige data, der måtte ligge til grund for deres krav til FN´s Kontinentalsokkel Kommission senest 10 år efter, at de har ratificeret Havretskonventionen.[vi] Derefter vil det så være op til FN at evaluere og evt. godkende de indsendte videnskabelige data. Hvis der er flere lande, der kræver samme område, vil det i sidste ende være op til de pågældende nationer selv at løse sådanne overlappende krav. 

Den stadigt stigende efterspørgsel, nye tekniske muligheder og klimatiske forandringer gør det økonomisk profitabelt at udnytte de arktiske ressourcer, og jagten på råstoffer i området er således allerede i gang inden for de arktiske kyststaters egne eksklusive økonomiske zoner. Den ovennævnte fastlæggelse af kontinentalsokkelgrænserne er således først og fremmest drevet af et mere langsigtet håb om skjulte og ukendte ressourcer i havbunden.

Nye sejlruter

Klimaforandringer i Arktis har medført, at mængden af den såkaldte ”flerårsis” - den is, der ikke når at smelte om sommeren, og som derfor bliver mere end 1 år gammel - er reduceret fra 40-50% af den samlede ismængde i Polhavet i 1980´erne og 1990´erne til 10% i 2009.[vii]

Da det er den tykke og hårde flerårsis, der ind til for få år siden har gjort det umuligt at besejle Polhavet med andet end kraftfulde isbrydere eller atomdrevne undervandsbåde, betyder den nye udvikling, at dele af området bliver sejlbart for mere almindelige skibe og for borerigge i sommerhalvåret. På kort og mellemlang sigt betyder det, at det bliver teknisk muligt at udnytte nogle af de energiforekomster under havbunden, der tidligere har været utilgængelige på grund af is. Det betyder også, at det bliver muligt at etablere udskibningsfaciliteter i forbindelse med minedrift efter mineraler i områder, der tidligere var uden for rækkevidde på grund af isen.

Hvis den omtalte reduktion af flerårsis i Polhavet fortsætter, vil der på længere sigt blive mulighed for at udnytte dette til også at omfatte mere systematisk brug af sejlruterne gennem henholdsvis Nordvest- og Nordøstpassagen og evt. også den direkte vej hen over Nordpolen. Det vil i givet fald betyde, at distancen i forbindelse med søtransport af varer mellem Nordeuropa, Fjernøsten og Nordamerika vil blive reduceret væsentligt i forhold til de traditionelle ruter gennem henholdsvis Suez- og Panama-kanalen.[viii]

En sandsynlig udvikling kunne derfor være, at vi på kort sigt vil se en markant stigning i de maritime aktiviteter, der knytter sig til olie- og gasudvinding, minedrift, fiskeri og krydstogtsturisme. Denne udvikling kan allerede spores ved Grønland.[ix]

På mellemlangt sigt vil en fortsat reduktion af flerårsis kunne medføre, at der opstår faste, sæsonbetonede fragtruter gennem området, der er uafhængig af regionale havnefaciliteter. Samtidig kan der opstå faste fragtruter fra destinationer i det arktiske område (malm, gas etc.) til destinationer uden for området. På mellemlangt sigt kan der desuden opstå en mere systematisk transittrafik gennem de arktiske ruter. Det kunne eksempelvis være fragt omlastet fra almindelige handelsskibe til særlige ”arktiske konvojer” bestående af isbrydende fragtskibe. Omlastningen kunne eksempelvis foregå i særlige havneterminaler (mega-hubs), som placeres hensigtsmæssigt i forhold til de arktiske søruter.

På lang sigt kan man forestille sig, at isen forsvinder helt i store dele af året, hvilket vil åbne mulighed for den direkte rute tværs over Polhavet.

Hvornår disse udviklingstendenser materialiserer sig, afgøres reelt af, hvornår indtjeningen kan retfærdiggøre de enorme investeringer, der kan gøre en systematisk udnyttelse af disse ruter mulig.

Rusland

Rusland er set i et arktisk perspektiv den største af de fem nationer, der grænser op til Polhavet. Med en ganske betydelig kystlinje har Rusland med de allerede fastlagte grænselinjer en kolossal eksklusiv økonomisk zone, inden for hvilken Rusland har retten til at drive fiskeri og udvinde energiressourcer i havbunden. Den lange kystlinje betyder endvidere, at den igangværende fastlæggelse af den ydre kontinentalsokkelgrænse på op til 350 sømil vil medføre, at Rusland allerede i udgangspunktet er sikret en betydelig del af det område, som er i spil. De relativt få steder, hvor russiske kontinentalsokkelkrav kolliderer med krav fra andre arktiske stater, vil i den store sammenhæng være ubetydelige set fra russisk side.

Og netop fordi Ruslands eksklusive økonomiske zone og langt størstedelen af de russiske kontinentalsokkelkrav ikke drages i tvivl af omverdenen, har Rusland mest at vinde ved at følge de gældende internationale spilleregler. Rusland deltager derfor også aktivt i Arktisk Råd, og som tidligere nævnt underskrev landet sammen med de øvrige fire arktiske kyststater Illulisat Deklarationen i 2008. Ruslands ønske om en fredelig udvikling i Arktis gennem internationalt samarbejde i regionen fremgår endvidere af den officielle Arktiske Strategi, der blev offentliggjort i 2008.[x]

Omvendt efterlader strategien heller ikke tvivl om, at Rusland har væsentlige nationale interesser i Arktis, som man er villig til at forsvare militært. Arktis betragtes således som et ressourcemæssigt skatkammer, som skal sikre Ruslands fremtidige vækst, og som et vigtigt operationsområde for Ruslands væbnede styrker i bestræbelserne på at sikre nationens integritet.[xi] Det fremgår endvidere af strategien, at den nordlige sørute gennem Nordøstpassagen betragtes som ét sammenhængende nationalt transportsystem. Man anser med andre ord ikke Nordøstpassagen som et internationalt stræde.

Når Nordøstpassagen har så fremtrædende en plads i strategien, så skyldes det først og fremmest, at dette farvand er vitalt for den regionale søtransport og dermed for hele udviklingen af området. Men det er også klart, at hvis denne rute på lang sigt åbner op for en mere systematisk søtransport, så kan det også udnyttes militærstrategisk, idet enheder fra den russiske Nordflåde i givet fald også vil kunne forskydes til Stillehavet via Nordøstpassagen. En sådan militærstrategisk mobilitet med udgangspunkt i Arktis, har aldrig før været mulig. Det er i den forbindelse værd at hæfte sig ved, at Rusland for nyligt indgik en kontrakt med Frankrig om levering af fire helikopterhangarskibe af Mistral-klassen. Den russiske viceforsvarsminister har i den forbindelse udtalt, at disse skibe vil blive isforstærkede med henblik på at kunne operere i Arktis.[xii]

Rusland er på flere områder den af de fem arktiske kyststater, der er bedst forberedt på den udvikling, som tegner sig i Arktis. Det skyldes blandt andet, at Rusland råder over en relativ stor isbryderkapacitet samt havne- og basefaciliteter primært på Kola-halvøen, som stadig er omdrejningspunkt for Ruslands militære tilstedeværelse i Arktis. Arktis er formentlig det eneste område i verden, hvor Rusland kan siges at agere ud fra en relativ styrkeposition i forhold til USA.

For nyligt blev det bekendtgjort via et internationalt russisk pressebureau, at der nu vil blive etableret to ”arktiske brigader” i de russisk væbnede styrker med henblik på at beskytte de russiske interesser i det arktiske område - en nyhed, som gik verden rundt.[xiii] Det er ikke det eneste eksempel på en relativt offensiv retorik omkring militære forhold i regionen. Nyheden skal ses som et signal om, at Rusland opfatter Arktis som nøglen til nationens fremtidige vækst, og at man ikke vil acceptere, at nogen krænker Ruslands suveræne rettigheder i området, herunder retten til Nordøstpassagen. Signalet er således først og fremmest henvendt til eksterne interessenter i Arktis som Kina og NATO, der potentielt kan reducere Ruslands relative dominans i området. Det skal i den forbindelse bemærkes, at Rusland er den eneste arktiske kyststat, som ikke er medlem af NATO.

Rusland har dog først og fremmest brug for, at Arktis forbliver en fredelig region, der kan tiltrække de langsigtede investeringer, der er nødvendige for at Rusland kan kapitalisere naturressourcerne. Alle russiske diplomatiske handlinger understøtter således dette ønske om en fredelig udvikling gennem samarbejde.

Canada

Canada er den anden arktiske kyststat, der allerede i udgangspunktet har en betydelig eksklusiv økonomisk zone i det arktiske område. Canada anser Arktis som en vigtig del af den nationale identitet og som et område med vital strategisk betydning. Ikke mindst ses naturressourcerne i Arktis som afgørende for nationens fremtid, og den canadiske Arktis-strategi lægger ikke skjul på, at Arktis har sikkerhedspolitisk prioritet i forhold til alt andet, herunder Canadas internationale engagement.

Det område, som Canada gør krav på i forbindelse med fastlæggelsen af kontinentalsokkelgrænserne, er omtrent lige så stort som det russiske. For Canada medfører denne proces ikke umiddelbart de store grænsedragningskonflikter, men Arktis udgør et af de relativt få områder, hvor landet har en interessekonflikt med den store nabo i syd, USA. Canada betragter nemlig Nordvestpassagen som en del af canadisk territorialfarvand på samme måde som russerne gør det med Nordøstpassagen. USA derimod hævder, at også Nordvestpassagen er et internationalt stræde, hvor man forbeholder sig retten til at sejle igennem uden at spørge om tilladelse.

Canadas nuværende regering blev valgt første gang i januar 2006 efter en valgkamp, hvor canadisk Arktis blev gjort til ét af valgkampens hovedtemaer. Det konservative parti kritiserede den daværende liberale regering for at være for blødsødne i relation til at hævde Canadas rettigheder i Arktis.[xiv] Det blev understreget i de konservatives valgprogram, at Canadas interesser i Arktis kun kan varetages, hvis man tydeligt viser omverdenen, at man har til hensigt at hævde sin suverænitet og forsvare sine interesser med militær magt om nødvendigt.[xv] Det var i forbindelse med denne diskussion i den canadiske valgkamp, at der i sommeren 2005 opstod en kortvarig diplomatisk krise mellem Danmark og Canada, da den daværende liberale canadiske forsvarsminister nedhalede det danske flag og hejste det canadiske flag på den lille ø Hans Ø langt mod nord mellem Grønland og Canada og erklærede den for canadisk under stor international pressedækning. Danmark og Canada havde indtil da været enige om at være uenige om retten til øen siden 1973.

Udenrigspolitisk og diplomatisk har Canada ligesom Rusland forpligtet sig til at understøtte en fredelig udvikling i Arktis gennem samarbejde. Canada deltager aktivt i Arktisk Råd, som blev oprettet i 1996 på canadisk foranledning, og Canada har lige som Rusland underskrevet Illulisat Deklarationen. Men selvom også Canada har en reel interesse i, at Arktis udvikler sig fredeligt, er den konservative canadiske regering imidlertid indenrigspolitisk bundet til det trusselsbillede, som begrunder den hårde linje i Arktis. Allerede op til den første valgperiode i 2006 havde de konservative givet løfter om militære anskaffelser i form af arktiske fregatter, bevæbnede isbrydere, basefaciliteter samt fly- og sattellitbårne overvågningssystemer. Det er bevidst blevet kommunikeret på en måde, så det lyder som en kraftig oprustning, men reelt er der snarere tale om, at Canada er i færd med at etablere forudsætningerne for den myndighedsudøvelse, som bl.a. skal sikre, at den maritime aktivitet i området kan foregå sikkert og kontrolleret. 

Der er således tale om en dobbelt-kommunikation, hvor man på den diplomatiske side signalerer samarbejde og dialog samtidigt med, at man med jævne mellemrum holder liv i det nationale trusselsbillede. Det så man bl.a. i 2009, hvor den daværende canadiske udenrigsminister i Economic Club of Canada i Toronto udtalte, at Canada er rede til at forsvare sig militært mod nationer, der ikke respekterer Canadas suverænitet i Arktis. Måske er det dette kommunikative dobbeltspil der har medført, at 27% af den samlede canadiske befolkning er af den opfattelse, at den største sikkerhedsmæssige udfordring i canadisk Arktis er at beskytte grænserne mod internationale trusler.[xvi]

USA

Noget af det sidste, George W. Bush godkendte som præsident, var USA´s nye Arktis Strategi.[xvii] Dokumentet blev offentliggjort den 9. januar 2009, altså 11 dage før Barack Obama blev indsat som landets 44. præsident.

Strategien er fokuseret på USA´s nationale sikkerhed og tager udgangspunkt i, at Arktis er en del af USA´s nationale sikkerhedsinteresser. Det er således eksplicit anført, at den primære årsag til at dokumentet er blevet opdateret, er de ændringer, der er sket i USA i relation til den nationale sikkerhed, herunder terrortruslen. Først derefter anføres de øvrige ændringer i forhold til klima, forøget international aktivitet i området, naturressourcer osv.

Det understreges i den forbindelse, at USA forbeholder sig retten til at forsvare sine interesser i Arktis alene eller i samarbejde med andre, og at disse interesser inkluderer missilforsvar, radarovervågning, deployering af luft- og søstridskræfter, strategisk afskrækkelse (atom-ubåde) og sikring af retten til fri sejlads og overflyvning. I relation til sidstnævnte anføres det eksplicit, at retten til fri sejlads er en amerikansk topprioritet, og at man i den forbindelse betragter både Nordvest- og Nordøstpassagen som internationale stræder. Man accepterer med andre ord ikke, at henholdsvis Canada og Rusland opfatter disse to sejlruter som territorialfarvand.

Retten til at færdes frit i internationalt farvand er helt afgørende for, at USA kan deployere sin militære kapacitet overalt i verden og spille rollen som verdens p.t. eneste militære supermagt. Det er i dette perspektiv, at de to ”stræder” i Arktis i form af Nordvest- og Nordøstpassagen får kolossal principiel betydning for USA.

Så selv om energiressourcerne i den amerikanske del af Arktis naturligvis spiller en væsentlig rolle for USA, så har amerikanerne et fundamentalt anderledes og langt mere sikkerhedsfokuseret syn på Arktis end det, der umiddelbart reflekteres i både Ruslands og Canadas Arktis-strategier. Derfor bliver Arktis i en amerikansk kontekst én blandt flere sikkerhedsudfordringer, der alle har en økonomisk pris i et i forvejen presset statsbudget. Arktis skal således holdes op i mod amerikanske sikkerhedsudfordringer i det sydkinesiske hav, i Afghanistan/Pakistan, i Mellemøsten, i Nordafrika osv. Derfor glider Arktis også meget nemt ned ad prioriteringslisten.

USA har igennem mange år opereret i Arktis med blandt andet atom-ubåde, varslingssystemer og flystyrker. Den nye Arktis-strategi lægger imidlertid betydelig vægt på en permanent maritim tilstedeværelse i Arktis med henblik på at sikre amerikanske interesser i området. Men reelt har hverken den amerikanske flåde eller kystvagten overfladeenheder eller infrastruktur, som muliggør en sådan tilstedeværelse. Eksempelvis råder den amerikanske kystvagt - som er den myndighed, der er pålagt ansvaret for den maritime sikkerhed i den amerikanske del af Arktis - kun over tre isbrydere, hvoraf de to er mere end 30 år gamle.[xviii] Implementeringen af den amerikanske Arktis strategi vil kræve store investeringer, og i et presset statsbudget vil det nødvendiggøre, at Arktis får en mere fremtrædende plads i den amerikanske politiske bevidsthed, end tilfældet er i dag. Det kan enten ske ved, at den stigende internationale interesse for området medfører, at Arktis rykker op på den amerikanske prioriteringsliste eller ved, at den globale ressourceknaphed øger områdets økonomiske betydning for USA.

Norge

Norges Arktis-strategi slår fast, at ”the High North” er Norges højest prioriterede strategiske område, og der lægges ikke skjul på, at energiressourcerne i Norskehavet og Barentshavet rummer et stort økonomisk potentiale for Norge.[xix] Det må således forudses, at tyngdepunktet for den norske offshore industri vil flytte fra felterne i Nordsøen til de nordlige områder i Norskehavet og Barentshavet i løbet af de kommende år.

Om end det nordlige naboskab med Rusland altid har spillet en stor sikkerhedspolitisk rolle i Norge, så er det er ikke mindst udsigten til at skulle udvinde energiressourcer side om side med Rusland, der gør, at forholdet til den store nabo spiller så dominerende en rolle i den norske Arktis-politik. Norge har siden 70´erne haft en grænsestridighed med Rusland i Barentshavet, som for nyligt blev bilagt i en fælles norsk/russisk grænseaftale. Dermed er der nu skabt mulighed for, at begge lande kan påbegynde udvinding af olie i et meget eftertragtet område.

Norge har gennem de seneste år koncentreret store dele af det norske forsvar i Nordnorge med henvisning til, at området spiller en stor sikkerhedspolitisk rolle for landet. Størstedelen af den norske hær er stationeret her, og forsvarets operative hovedkvarter er flyttet til Bodø. Den relativt markante norske militære tilstedeværelse begrundes generelt i behovet for hævdelse af Norges suveræne rettigheder i den eksklusive økonomiske zone og i behovet for evnen til krisehåndtering. Der er ingen tvivl om, at dette behov først og fremmest er begrundet i den betydelige russiske militære tilstedeværelse på Kola halvøen. Det er interessant, at strategien eksplicit anfører, at det er officiel norsk politik at gennemføre en øget international militær øvelsesvirksomhed i Nordnorge sammen med NATO, så alliancepartnerne kan blive fortrolige med området.[xx] Denne målsætning kan dog blive vanskelig at nå. Dels har størstedelen af de allierede nationer i NATO deres fokus rettet mod brændpunkter i andre dele af verden, dels har mange lande formentlig svært ved at se relevansen af at ”blive fortrolige” med det nordnorske operationsområde. Nogle vil endog hævde, at det vil kunne genere de intentioner om samarbejde med Rusland, der lægges så meget vægt på i NATO’s nye strategiske koncept.[xxi]

Norge står med andre ord i et sikkerhedspolitisk dilemma, hvor ønsket om nationalt og internationalt militært fokus på Nordnorge for at afbalancere den russiske militære tilstedeværelse er væsentlig. På den anden side kan dette have negativ effekt på landets bestræbelser på at skabe det ”fornuftsægteskab” med Rusland, der kan sikre, at Norge kan kapitalisere sine naturressourcer i Barentshavet side om side med Rusland.

Den norske Arktis-strategi lægger også meget stor vægt på opbygning af viden om området. Der satses massivt på arktisk forskning inden for en lang række områder, herunder klimaforandringer, bæredygtighed og offshore teknologi. I den forbindelse investeres der også i den internationale forskningsstation i Ny Ålesund på Svalbard. 

Kongeriget Danmark

Som den sidste af de fem arktiske kyststater fremlagde Danmark en arktisk strategi i august 2011. Dokumentet bærer titlen ”Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis 2011-2020” og er således en samlet strategi for det Rigsfællesskab, som omfatter Danmark, Grønland og Færøerne.[xxii]

Færøerne har haft hjemmestyre siden 1948 og Grønland siden 1979.[xxiii] Hjemmestyreordningen har betydet, at Grønland og Færøerne har fået selvstændigt ansvar for stort set alle forvaltningsområder. Den danske regering varetager dog fortsat ansvaret for Kongerigets udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det er således det danske forsvar, der varetager suverænitetshævdelsen i alle tre dele af riget.

Den danske strategi er en form for et ”nationalt kompromis” mellem tre rigsdele, der både politisk og kulturelt har meget forskellige vilkår. Eller som det anføres i strategien: ”Kongeriget dækker således over en betydelig politisk diversitet og rummer også en kulturel forskellighed”.[xxiv] Da retten til ressourcerne tilfalder Grønland og Færøerne, omtales de arktiske ressourcer ikke i et samlet økonomisk fremtidsperspektiv for hele Kongeriget, som det eksempelvis er tilfældet for Norge og Canada, men derimod som en fremtidig mulighed for at gøre Grønland og Færøerne selvbærende og dermed økonomisk uafhængig af de årlige bloktilskud fra Danmark.

Strategien er meget eksplicit i relation til de ressourcemæssige forventninger, ikke mindst i relation til Grønland. De potentielle olie- og gasforekomster omkring Grønland opgøres således til næsten 50 milliarder tønder.[xxv] United States Geological Survey placerer området som nummer 19 på en liste over de 500 vigtigste olieområder i verden.

Ud over de lovende perspektiver for olie og gas, er der også i Grønland et stort indtjeningspotentiale inden for udvinding af mineraler som kobber, jern, zink, guld, molybdæn og de såkaldte sjældne jordarter (REE).[xxvi] Grønland råder over verdens største forekomst af REE uden for Kina. REE er forudsætningen for al moderne elektronikproduktion, herunder produktion af al militærteknologi og af generatorer til eksempelvis vindmøller. Kina har gennem de seneste 15 år målrettet arbejdet på at få kontrol over verdensproduktionen af REE, og med 97% produktionskontrol på verdensplan har Kina i dag de facto globalt monopol på dette centrale ressourceområde.[xxvii] Det må således forventes, at Kina vil gøre meget for at få kommerciel kontrol med netop denne del af den grønlandske mineraludvinding. REE er samtidig suveræn topscorer på EU´s forsyningsrisikoliste fra juli 2010 over kritiske strategiske mineraler, og i USA er der også stigende politisk bekymring over Kina´s monopol på dette område.[xxviii]

Også den danske strategi understreger behovet for en fredelig udvikling i Arktis gennem samarbejde. Arktisk Råd og Illulisat Deklarationen har en meget central placering i strategien, og det er en overordnet målsætning for Kongeriget, at Arktisk Råd udvikles yderligere med henblik på at blive det helt centrale forum for alle spørgsmål vedrørende Arktis. Derfor er det også et dansk ønske, at bl.a. Kina får observatørstatus i Rådet.[xxix]

Som nævnt varetager det danske Forsvar overvågning og suverænitetshævdelsen i hele Kongeriget, herunder også i farvandet omkring Grønland og Færøerne. Forsvaret er permanent tilstede i det arktiske område med to isforstærkede patruljefregatter med helikopter og to isforstærkede patruljefartøjer. Herudover gennemføres der periodevis luftovervågning.

Kina

For at forstå de sikkerhedspolitiske perspektiver i det arktiske område er det også nødvendigt at se på en af de stormagter, der ikke grænser op til Polhavet. Kina har et nærmest umætteligt behov for ressourcer, og derfor vil Arktis være et interessant område for dem i de kommende år, men Kina ser også Arktis som en mulig fremtidig transportvej, der kan få strategisk betydning for landets betydelige skibsfart. Kina har ikke offentliggjort en formel Arktis-strategi, men den måde, Kina handler på i relation til Arktis, giver en indikation af, hvilke interesser og ambitioner landet har i regionen.

Kina er på den ene side generelt en stor fortaler for staters suveræne rettigheder inden for egne land- og søgrænser. På den anden side må kinesernes ambitioner om at blive optaget som observatør i Arktisk Råd tages som et udtryk for, at Kina ønsker at få indflydelse på udviklingen i Arktis. Det kan også opfattes som en indikation på, at Kina accepterer de rettigheder, som de fem arktiske kyststater påberåber sig i området jævnfør FN´s Havretskonvention. Omvendt giver samme Havretskonvention også Kina legitim ret til at besejle området i internationalt farvand.

Og noget tyder på, at Kina agter at gøre brug af denne rettighed. Kina råder over verdens største ikke-atomdrevne isbryder, og det er officielt meddelt, at Kina agter at bygge en ny 8.000 tons isbryder, der vil være operativ i 2013.[xxx] Det er den videnskabelige interesse for området, der er den officielle drivkraft for Kinas aktiviteter i Arktis. 

Men som nævnt har også udsigten til nye og kortere søruter i Arktis stor kinesisk interesse, hvilket Island allerede har mærket. Samarbejdet mellem Kina og Island har for alvor taget fart siden Islands økonomiske kollaps i 2008, og kineserne er bl.a. interesserede i øens potentiale som et fremtidigt arktisk ”mega-hub” for den skibstrafik mellem Europa og Asien, der i fremtiden vil benytte den arktiske genvej. Det blev understreget i Reykjavik den 26. maj 2011, da den islandske udenrigsminister i en officiel tale tilkendegav, at Island bliver trafikknudepunkt på ”den nye silkerute” i Arktis, der forbinder Europa og Kina.[xxxi] Den kinesiske interesse for Island understreges af, at den kinesiske ambassade i Reykjavik i dag angiveligt er den største diplomatiske repræsentation på øen.[xxxii]

Som det er beskrevet tidligere, kan der gå en rum tid inden en sådan systematisk søtransport gennem det arktiske område kan finde sted, men Kina er begyndt at drage nytte af den sæsonbestemte trafik. I 2010 sejlede et skib fra det danske rederi Nordic Bulk Carrier 70.000 tons jernmalm fra Kirkenes i Norge til Kina via Nordøst Passagen i tæt samarbejde med de russiske myndigheder.[xxxiii] Det statsejede russiske rederi Sovcomflot har på tilsvarende vis indledt transport af naturgas fra Sibirien til Kina ved brug af store tankskibe på omkring 100.000 tons.[xxxiv]    

Kina´s flåde har gennemgået en hastig udvikling over de seneste ti år. Det må vurderes, at deployeringen af flådeskibe til piratbekæmpelse i Adenbugten er begyndelsen til en mere traditionel stormagtsanvendelse af flådemagt. Dette understreges bl.a. af de kinesiske ambitioner om at anskaffe sig hangarskibe og den igangværende opbygning af en nuklear ubådsflåde.

Det kan således ikke udelukkes, at Kina i løbet af en årrække vil blive teknisk og operativt i stand til at operere med missilbevæbnede atomubåde i Arktis på samme måde, som USA og Rusland har gjort det igennem mange år.[xxxv] Kina vil på denne måde kunne optræde militært meget tæt på det amerikanske fastland med henvisning til de samme principper om fri sejlads i internationalt farvand, som USA henholder sig til.

Nye muligheder, nye udfordringer

Verdens befolkning har nu rundet 7 milliarder, og den globale efterspørgsel efter jordens ressourcer har aldrig været større, end den er i dag. Med BRIK landenes økonomiske vækst og hastigt voksende middelklasse peger meget på, at efterspørgslen fortsat vil stige. Som beskrevet ovenfor rummer det arktiske område en betydelig del af de tilbageværende ressourcer, og det er ikke mindst i denne kontekst, man bør se på de sikkerhedspolitiske perspektiver i relation til Arktis.

De arktiske kyststater har ifølge Havretskonventionen retten til at udnytte de ressourcer, der befinder sig i de respektive eksklusive økonomiske zoner, og der er ingen tvivl om, at staterne vil udnytte denne ret. De har ganske enkelt ikke råd til at lade være. Der er heller ingen tvivl om, at skibsfartsindustrien vil udnytte muligheden for at fragte varer via de nordlige skibsruter i takt med, at det bliver teknisk og økonomisk muligt.

Og netop de økonomiske interesser i området udgør i sig selv den største stabiliserende faktor i regionen. De umiddelbare muligheder, som knytter sig til ressourceudvinding og skibsfart i Arktis kræver store og langsigtede investeringer, som kun kan tilvejebringes, hvis der hersker stabilitet i området.

Den igangværende fastlæggelse af de ydre kontinentalsokkelgrænser er derimod først og fremmest en proces, der er drevet af håbet om muligheder på meget lang sigt. Selvom denne proces vil føre til overlappende krav i visse dele af området, er det sandsynligt, at uenighederne vil blive håndteret under anvendelse af internationale retsprincipper. Det vil dog ikke udelukke, at en eller flere af de arktiske kyststater vil bruge grænsedragningen til - gennem højrøstet politisk retorik - at tilgodese inden- og udenrigspolitiske interesser.

Og netop den dobbelttydige kommunikation, som flere af de arktiske kyststater benytter sig af, kan vise sig at blive problematisk. Hvis man under stor pressebevågenhed begrunder militær tilstedeværelse i Arktis med behovet for at kunne forsvare egne interesser i området, så vil det alt andet lige udhule troværdigheden i de mange diplomatiske udmeldinger om fredelig udvikling gennem dialog og samarbejde. Ganske vist har alle en økonomisk interesse i en fredelige udvikling, men den dobbelttydige kommunikation kan i værste fald føre til misforståelser, der kan udløse en utilsigtet trinvis militarisering af området.

Den kendsgerning, at der ikke eksisterer et formaliseret forum, hvor de fem arktisk kyststater kan drøfte militære sikkerhedsspørgsmål, kan medføre, at sådanne spørgsmål undertrykkes eller ignoreres. Der kan være ræson i ikke at overdrive sikkerhedsproblemerne, men berøringsangst og tabuisering er bestemt heller ikke vejen frem.  

Som storforbruger af energi- og mineralressourcer vil Kina foretrække, at Arktis fortsætter med at være en stabil region, hvor man kan gøre forretning. Kina vil således ikke have nogen umiddelbar interesse i at være militært til stede i området. Men hvis forholdet mellem USA og Kina bliver dårligere eksempelvis som følge af sikkerhedspolitiske uoverensstemmelser i Det Sydkinesiske Hav, kan det imidlertid ikke udelukkes, at det vil kunne fremprovokere kinesisk militærtilstedeværelse i Arktis. Ved at udnytte de samme principper om fri bevægelighed på verdenshavene som USA, vil Kina, når de bliver teknologisk og operativt klar til det, kunne deployere atombevæbnede ubåde til Polhavet. Arktis vil i et sådant fremtidsscenarie blive et mere klassisk spændingsområde som led i en generel stormagtspolitisk nedkøling.

Den markant stigende internationale interesse for ressourcerne i Arktis skaber sit eget paradoks i relation til det danske Rigsfællesskab. Forudsætningerne for Grønlands og Færøernes økonomiske uafhængighed af Danmark vil således blive skabt i takt med, at disse to dele af riget mere end nogensinde får brug for at høre sammen med nogen, som har de nødvendige institutionelle ressourcer. Grønland og Færøerne har gennem de seneste år hjemtaget ansvaret for de fleste politiske ressortområder, men udenrigs- og sikkerhedspolitikken varetages stadig fra Christiansborg. Denne udvikling betyder i praksis, at rigsfællesskabskonstruktionen er kommet til at hvile på den grundpræmis, at man kan skille udenrigs- og sikkerhedspolitik fra andre politik-områder, herunder forvaltningen af de naturgivne ressourcer.

Man kan i dette perspektiv håbe på, at Rigsfællesskabets nye Arktisstrategi kan være med til at styrke Rigets sammenhængskraft og skabe grundlaget for et nyt og mere gensidigt forpligtende samarbejde mellem de tre rigsdele.


[i] Artiklen har tidligere i lidt anden form været bragt som info hæfte i regi af Atlantsammenslutningen.

[ii] Det er anført i en fodnote til preamblen med flg. Formulering: ”The Arctic Council should not deal with matters related to military security”

[iv] Exclusive Economical Zone, ofte forkortet til EEZ, www.arcticportal.org/energymaps

[vi] De arktiske nationer har ratificeret UNCLOS af 1982 som følger: Rusland 1997, Canada 2003, Norge 1996 og Danmark 2004. (kilde: http://www.un.org/Depts­/los­/con­ven­tion_agree­ments/con­vention_declarations.htm )USA har ikke ratificeret konventionen.

[vii] Polhavet er i denne artikel defineret som det havområde, der ”afgrænses” af USA´s, Canada´s, Rusland´s, Norge´s og Danmark´s arktiske kystlinjer.http://www.nasa.gov/to­pics­/earth/featu­res/arc­tic_thinice.html

[viii] Distance mellem Rotterdam og Yokohama reduceres med omkring 40% og distancen mellem Seattle og Rotterdam reduceres med omkring 25%.

[ix]http://www.fmn.dk/nyheder/Documents/Rapport_vedr_placering_af_Værnsfaelles_Arktisk_Kommando.pdf  , p. 20-21

[x] I denne artikel er en engelsk oversættelse fra American Foreign Policy Council anvendt.  http://www.securityaf­fairs.org/is­sues/2010/18/russia's_new_arctic_strategy.pdf

[xi] ”…the utilization of the Russian Federation´s Arctic zone as a national strategic resource base capable of fulfilling the socio-economic tasks associated with national growth.” 

[xvii] Strategien har titlen “US Arctic Region Policy Document” og kan findes på www.geopolitics­north.org/

[xviii] ”United States Coast Guard!”, som er underlagt “U.S. Department of Homeland Security”  www.gao.gov­/new.­items­/d10870.pdf

[xx]”The Norwegian Governement´s High North Strategy” udgivet i december 2006, p. 20

[xxi] Nato strategiske concept fra 2010 kan læses på www.nato.int/lisbon2010/strategic-concept-2010-eng.pdf

[xxiii] Hjemmestyreordningerne er løbende blevet moderniseret, senest ved overtagelses- og fuldmagtslovene fra 2005 for Fæøernes vedkommende og lov om Grønlands Selvstyre fra 2009. Kilde: Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis 2011-2020, p. 10

[xxiv] Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis 2011-2020, p. 10

[xxv] Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis 2011-2020, p. 24

[xxvi] Den engelske betegnelse for denne gruppe af mineraler er Rare Earth Elements og forkortes REE

[xxix] Tilkendegivet af Udenrigsminister Lene Espersen I f.m. offentliggørelsen af Strategien i København den 22. august 2011

 

Litteraturliste

Del: