Forsvaret i dansk indenrigspolitik

Forsvaret har altid spillet en central rolle i dansk indenrigspolitik. Spørgsmålet er imidlertid som hvad, og hvorfor? I de senere år synes der desuden at være sket en stigende grad af polarisering i forsvarspolitikken, og ikke mindst i diskussionen om et nyt forsvarsforlig. Denne problematik kan anskues på mange forskellige måder. - Dels kan det skyldes samspillet mellem den internationale udvikling og de særlige danske indenrigspolitiske forhold, herunder specielt de noget særprægede parlamentariske forhold med en regeringskonstellation med et flertal og en opposition med et alternativt, sikkerhedspolitisk flertal, og dels kan det skyldes en række ændringer i de sikkerhedspolitiske synsvinkler og værdier i befolkningen og specielt deres betydning for udviklingen i Socialdemokratiets holdning og stillingtagen. Men det skyldes også forsvarets og forsvarspolitikkens særlige placering i dansk indenrigspolitik. I det følgende skal jeg ud fra en politologisk synsvinkel søge at anskueliggøre nogle af de særlige træk omkring forsvarets placering i dansk indenrigspolitik med henblik på en - forhåbentlig - bedre forståelse af de politiske problemer omkring indgåelse af et nj^ forsvarsforlig og polariseringen omkring forsvars- og sikkerhedspolitikken, således som vi oplever den i disse tider.
 
Indledningsvis kan man spørge sig selv, hvad dansk indenrigspolitik egentlig handler om. Der foregår en - nogle gange - heftig politisk debat om alle mulige store og små spørgsmål, hvoraf nogle finder sin løsning, mens andre ikke gør. Man kan iagttage et politisk system med en lang tradition for en overordnet konsensus mellem de afgørende aktører - det samarbejdende folkestyre. Siden begyndelsen af århundredet har intet politisk parti haft flertal alene. Derfor har der måttet indgås kompromisser, og dansk indenrigspolitik er kompromissemes historie. Man har søgt de mulige løsninger - og det er ikke nødvendigvis det samme som de »bedste« løsninger! Det er selve essensen i dansk politik. Desuden er der udviklet en lang tradition for inddragelse af alle involverede parter i beslutningsprocesserne - alle skal høres, hvis det er muligt. Derefter træffes beslutningerne. Der er sket en stærk udvikling af området for offentlig regulering, ikke mindst som led i hele velfærdsstatens udvikling siden 1960’eme, og herved er der også skabt et voksende offentligt bureaukrati og et stort antal offentlige ansatte. Den offentHge sektor er vokset stærkt, og dermed også de offentlige udgifter.
 
Men det helt overordnede problem i dansk politik siden krigen har været en lang kamp mod de centrale økonomiske balanceproblemr - stigende arbejdsløshed og/eller stigende betalingsbalancevanskeligheder. Erfaringerne viser, at stimulerer man den indenlandske økonomiske aktivitet af hensyn til beskæftigelsen, fører det næsten naturnødvendigt til stigende betalingsbalanceunderskud, - og strammer man den indenlandske økonomi af hensyn til en bedring af betalingsbalancesituationen, så sker der en stigning i arbejdsløsheden. Det er derfor ingen kunst at sikre en stigende beskæftigelse, hvis man lader betalingsbalancen udvikle sig katastrofalt negativt - således som vi f.eks. har set det i de seneste år. Kunsten er at sikre en bedring i både beskæftigelse og betalingsbalance. Erfaringerne har vist, at det kun kan ske gennem en øget eksport. Det gjaldt for 20 år siden, og det gælder i dag - ja, det var faktisk det afgørende resonnement bag Danmarks indmeldelse i EF i 1973. Det økonomiske (eller det beskæftigelsesmæssige) har således haft primat i dansk politik. Stort set alle politiske spørgsmål er blevet set i relation til de overordnede økonomiske problemstillinger og muligheder - og måske endda i stigende grad. Strategierne i den økonomiske politik har været forskellige - indkomstpolitik, valutakurspolitik, skatte- og afgiftspolitik, og offentlige besparelser m.v.
Men netop de senere års stærkt forøgede økonomiske problemer og det dermed stærkt forøgede pres på dansk økonomi har begrænset den til enhver tid siddende regerings politiske handlemuligheder og skærpet de politiske modsætninger i forhold til den økonomiske fordelingspolitik. Hvem skal bære byrderne? og hvorledes skal de forskellige indgreb gennemføres?
 
Politiseringen og polariseringen i dansk indenrigspolitik er herved Blevet skærpet i de senere år, samtidig med at den nuværende regring i hvert fald i en lang periode har været interesseret i at vise, at der kan regeres uden om Socialdemokratiet i dette land. Samtidig er Socialdemokratiets situation i sagens natur en anden, når det er i opposition, end når det er i regering. Det er friere i sin stillingtagen og sandsynligvis mere åben over for nye strømninger af forskellig art. Derfor er der sket en skærpelse af tonen i den politiske debat i Danmark, og derfor er tidligere tiders konsensus afløst af en større grad af polarisering. Denne udvikling påvirker hele den politiske beslutningsproces - de forskellige spørgsmål behandles i den politiske proces. Det gælder for alle områder af det politiske liv - og det gælder naturligvis også for forsvaret. Der er i de senere år gennemført mange forskellige undersøgelser af den politiske beslutningsproces. Folketingets funktion og lovgivningsprocessen er blevet analyseret. Interesseorganisationernes og græsrodsbevægelsernes arbejdsform og rolle er blevet kortlagt. Hele det vidtforgrenede netværk af offentlige kommissioner, råd, udvalg og nævn er blevet undersøgt. Det samme gælder partiernes udvikling, rekrutteringen til forskellige politiske poster og befolkningens deltagelse i forskellige politiske aktiviteter. Endelig er befolkningens holdninger og værdier blevet analyseret. Altsammen danner det sammen med den almindelige politiske historie et billede af den politiske beslutningsproces i Danmark.
 
I mange år betragtede man næsten beslutningsprocessen og det danske politiske system som statisk. Der var nogle klart definerede politiske institutioner og nogle velkendte politiske partier med en klar og veldefineret basis. De forskellige institutioner, organisationer, partier m.v. indgik i et samspil, hvis resultat var de politiske beslutninger. Imidlertid har de senere års forskning klart vist, at der i den politiske beslutningsproces indgår en række tværgående interesser, således at beslutningsprocessen ikke blot foregår som et samspil mellem de forskellige politiske institutioner, men inden for en række mere eller mindre vel- definerede politiske sektorer. Den politiske beslutningsproces er blevet specialiseret på en sådan måde, at samspillet finder sted mellem de politiske aktører, der har en række værdier og normer fælles - om ikke andet så er de enige om, hvorledes de pågældende spørgsmål skal håndteres. Men det forudsætter, at man er i stand til at afgrænse sektoren fra resten af det politiske system. Er man det, så kan man selv bestemme. De politiske faktorer kan defineres ved hjælp af ministeriernes ressortfordeling - altså således, at vi kan tale om en arbejdsmarkedssektor, en landbrugssektor, en industrisektor, en uddannelsessektor, en socialsektor, en kommunalsektor, en sundhedssektor og f.eks. en forsvarssektor m.fl. Disse politiske sektorer er opbygget af specialiserede beslutningstagere med særlig interesse i det pågældende politikområde - en særlig minister, et særligt ministerium, specialiserede politikere (i Folketingets stående udvalg), særlige interesseorganisationer, særlige forskere, og særlige mediefolk.
 
Denne specialisering betyder, at man kan komme igennem sin politiske tilværelse uden at have kontakt med andre end folk fra ens egen sektor. Man bekræfter hinanden i de grundlæggende værdier, der gælder i sektoren, og disse værdier kan meget vel være forskellige fra sektor til sektor. Systemet fastlåses i gængse måder at gøre tingene på, og problemet opstår, når nye værdier skal ind, eller når den samlede sektor kommer under pres. Kun hvis man kan opretholde sin sektorautonomi kan man bevare sin selvstændige beslutningskompetence. Men netop denne specialisering og sektorisering betyder også, at det er helt afgørende, hvorledes politiske spørgsmål defineres - de legitime deltagere i beslutningsprocessen - og hermed fastlægges i en vis udstrækning rammerne for den endelige beslutning. Den politiske beslutning foregår ikke på samme måde fra område til område - tænk blot på en sammenligning af landbrugspolitik og miljøpolitik. Desuden betyder det også, at de politiske betingelser er forskellige fra område til område, og dermed også følsomheden over for ændringer i de omgivende politiske og økonomiske konjunkturer - uanset hvad det objektive indhold i det pågældende politikområde måtte være, og hvilke løsninger, der måtte kræves herpå! Det er i dette lys, man må se forsvarets placering og forsvarspolitikkens rolle i dansk indenrigspolitik.
 
Når forsvarspolitikken spiller en særlig rolle i dansk indenrigspolitik hænger det sammen med dens placering i spændingsfeltet mellem udenrigspolitik og indenrigspolitik, og ikke mindst udenrigspolitikkens særlige karakter af »kongeligt prærogativ« - altså det forhold, at det er regeringen, der fører udenrigspolitikken. Denne sammenhæng mellem udenrigspolitik og forsvarspolitik har op gennem historien - og i hvert fald siden slutningen af forrige århundrede - kunnet udnyttes politisk af såvel den til enhver tid siddende regering som Folketinget. Spørgsmålet om Københavns befæstning - en problemstilling, som dette Selskab vel nærmest er et bam af - var jo ikke blot et udslag af de særlige forsvars- og sikkerhedspolitiske forhold, men ligeså meget - og måske mere - et led i forfatningskampen, i kampen mellem Landsting og Folketing, i kampen om den bevilgende kompetence. Regeringen søgte at bruge forsvarsviljen i befolkningen i kampen. Omvendt: Når Folketinget har kunnet spille på denne sammenhæng mellem udenrigspolitikken og forsvarspolitikken, hænger det sammen med de helt forskellige politisk-parlamentariske kontrolmuligheder, der findes for de to politik-områder. Folketingets kontrol med regeringen i udenrigspolitikken er formelt ret begrænset. Man kan vedtage dagsordener, som man så i det uendelige kan diskutere fortolkningen af, og som man kun kan holde regeringen/udenrigsministeren ansvarlig på, hvis der kan skabes tilslutning til et egentligt mistillidsvotum.
 
Anderledes er det med forsvarspolitikken. Her skal der vedtages et budget - og uden et budget kan det ikke fungere. D.v.s. at Folketinget - og dermed de politiske partier - får indflydelse på forsvarets indretning og udvikling gennem de budgetter, der vedtages som led i de årlige finanslove, og Folketinget kan udøve den parlamentariske kontrol gennem den almindelige budgetkontrol, Folketinget har. Er man utilfreds med regeringens optræden i udenrigs- og sikkerhedspolitikken, kan man derfor søge at lamme den gennem påvirkning af bevillingerne tü forsvaret. Det giver forsvaret en helt særlig placering. Det er både udenrigs- og indenrigspolitik. Men de parlamentariske mekanismer er indenrigspolitisk bestemt, og mulighederne for at opfylde de forskellige politiske mål med forsvaret er bestemt af den generelle indenlandske økonomiske situation. Forsvarets placering i spændingsfeltet mellem udenrigspolitik og indenrigspolitik giver altså nogle særlige muligheder - men også nogle særlige problemer. Den internationale udvikling spiller ind - er den præget af spænding og krise eller af afspænding? De nationale økonomiske muligheder spiller ind - og ofte er forsvaret netop på grund af de overordnede økonomiske balanceproblemer og disses dominans i dansk politik fanget af de begrænsede økonomiske ressourcer og mangel på balance mellem styrkemål og bevillinger. Denne problemstilling bliver naturligvis ikke ringere, når de økonomiske problemer forværres, og den militære våbenteknologi stiller større og større krav til de økonomiske ressourcer. Endelig spiller de almindelige parlamentariske forhold og udviklingen i magtforholdene en helt central rolle - og i dette billede spilller Socialdemokratiet, som forholdene har været siden krigen - og især siden Danmarks indtræden i NATO - en helt speciel rolle. Så speciel en rolle, at man kan sige, at Danmarks sikkerheds- og forsvarspolitik i meget vid udstrækning er Socialdemokratiets. Der har ikke kunnet føres sikkerhedspolitik uden om Socialdemokratiet - ikke kun når partiet har regeringsmagten, men også når det er i opposition.
 
Men forsvarsområdet har også en række særlige karakteristika som politisk sektor, som skaber en række særlige vilkår for forsvarspolitikken. Det er for det første iøjnefaldende, at ud over sundhedssektoren, er forsvarssektoren den eneste politiske sektor, hvor den førende ekspertise samtidig er den væsentligste interessent. Samtidig ligner de to sektorer hinanden ved, at de begge handler om liv og død. Det man måske kan sige er, at der tilsyneladende er mere gennemslagskraft i liv end i død! I hvert fald har udviklingen inden for sundhedssektoren været præget af, at alle sygdomme, næsten uanset, hvor specielle og udgiftskrævende de måtte være, skal kunne behandles. Vi har så at sige fået et 110%-sundhedsvæsen. Men for forsvaret gælder en helt anden logik. Her skal man ikke kunne klare en hvilken som helst situation. Her har vi måske et 50-60%-forsvar! Det vil svare til, at vi havde et sundhedsvæsen, der blot var indrettet tU at kunne klare brækkede ben og de mest ukomplicerede operationer af blindtarm m.v., og hvor mere komplicerede tilfælde sendes til udlandet eller forudsætter assistance udefra!
 
Lidt flabet kan man sige, at det som kunne være løsningen ville være at lægge forsvaret ud til amterne - så ville hver amt søge at opbygge et system så stort og flot som muligt - eller hvad? Hvad jeg hermed vil illustrere er, at de politiske mekanismer virker forskelligt fra område til område, og hvad der gælder af politisk og økonomisk logik på andre områder, giver ikke nødvendigvis mening på forsvarsområdet - om man så kan lide det eller ej, og hvis man ikke indser det inden for sektoren, så nedbrydes sektorens autoritet totalt, og udefrakommende interesser af forskellig slags trænger ind. Forsvaret som politisk sektor er ellers sammen med udenrigspolitikken karakteriseret af en meget lukket og centraliseret beslutningsstruktur. Deltagerne i beslutningsprocessen er få, og professionaliseringsgraden er høj. Men selv blandt de professionelle aktører er der divergerende interesser - mellem de forskellige væm - og det har givet de politiske beslutningstagere og de udefrakommende interesser visse muligheder. 
 
Betydningen af de divergerende væmsinteresser har kunnet iagttages hele vejen op gennem dette århundrede - og det er interessant, at disse divergenser i perioder har givet sig udslag i tæt samspil mellem enkelte værn og bestemte politiske partier - f.eks. i mellemkrigstiden mellem Socialdemokratiet og flåden, og i nyere tid i forbindelse med udmøntningen af de forskellige forsvarsforlig og de dertil knyttede sikkerhedsbegreber og trusselsopfattelser i konkrete situationer. Men trods disse indre spændinger synes der grundlæggende at være en overordnet konsensus-tradition i forsvarspolitikken - den kan variere i styrke, og den kan måske også være vanskelig at få øje på i perioderne op til indgåelse af nye forsvarsforlig. Men blot det, at man opererer med flerårige forsvarsforlig, kan ses som et udtryk for, at man i det traditionelle forsvarspolitiske flertal ser en interesse i at få forsvaret hævet ud af den almindelige politiske kamp. Der er altså en overordnet forligstradition med enighed mellem de toneangivende partier - de nuværende borgerlige regeringspartier og Socialdemokratiet - om Danmarks alliancemedlemskab af NATO, men primært på Socialdemokratisk foranledning med reservationer, når det drejer sig om fremmede baser, kernevåben m.v. Men forsvarssektoren er en ret sårbar politisk sektor. Den har svært ved selv at opretholde sin sektorautonomi netop på grund af dens placering i spændingsfeltet mellem udenrigs- og indenrigspolitik, og på grund af dens afhængighed af den internationale politiske udvikling, de økonomiske vilkår, og de parlamentariske magtforhold. Netop på denne baggrund kan de senere års ændringer i forhold til forsvarspolitikkens vilkår og placering i den indenrigspolitiske situation måske forekomme mere dramatiske og dybtgående end de måske umiddelbart er. Den politiske diskussion og problematik omkring forsvaret er blevet skærpet og graden af konflikt er øget. Konflikt synes at have afløst konsensus. Men hvorfor - og er der udsigt til genskabelse af konsensus- mekanismeme?
 
Til forståelse af det højere konfliktniveau må man hæfte sig ved den samtidige ændring i de parlamentariske magtforhold - det forhold, at Socialdemokratiet kommer i opposition - og den skærpede internationale spænding ikke mindst omkring nedrustningsforhandlingeme og keme- våbenproblematikken - mellemdistanceraketter, SDI, NATO’s dobbeltbeslutning m.v. Den officielle NATO-holdning skærpes og de toneangivende landes regeringer er konservative. Den danske borgerlige regering følger NATO-linien, hvilket i dansk sammenhæng kan opfattes som et ryk til højre. Dertil kommer, at fredsbevægelserne fra begyndelsen af 1980’eme får fornyet kraft og bred folkelig støtte, og disse strømninger slår stærkt igennem i Socialdemokratiets holdning og optræden. Der skabes et alternativt sikkerhedspolitisk flertal bestående af Socialdemokratiet, de radikale og venstrefløj spartierne - og hermed er situationen låst fast i en kamp mellem regering og opposition, men på en sådsan måde, at alle ved, at skal der laves noget konstruktivt i fremtiden, så skal der skabes et samarbejde mellem de nuværende regeringspartier og Socialdemokratiet. Bl.a. derfor blev der på socialdemokratisk foranledning nedsat det særlige Østergård- udvalg.
 
De politiske partiers holdninger og deres forhold til hinanden er altså helt afgørende for den fremtidige udvikling på det forsvarspolitiske område - både hvis vi ser på det substansmæssige indhold i den førte forsvarspolitik, og hvis vi ser på de politiske beslutningsprocesser og mekanismer, der anvendes. Vil der fortsat blive tale om flerårige forsvarsforlig, eller vil vi komme til at se forsvarsbevillingeme optræde som helt almindelige led i den årlige finanslovsprocedure og dermed underkastet den almindelige politiske kamp? I forhold hertil vil udviklingen i den parlamentariske situation være helt afgørende. De nuværende noget kaotiske parlamentariske forhold med en svag regering uden noget fast flertal og med et sikkerhedspolitisk flertal imod sig, gør det vanskeligt for nogen af parterne at bevæge sig. En situation med en stærk borgerlig regering, eller måske snarere en socialdemokratisk regering, vil skabe mulighed for en ny konsensus.
 
Når Socialdemokratiets holdning er så vigtig hænger det bl.a. sammen med de radikales særlige stilling på det forsvarspolitiske område. Desuden er det vigtigt at bemærke sig, at hvis vi ser bort fra de allerførste forsvars- love, der var en følge af det danske NATO-medlemskab i begyndelsen af 1950’erne, så har Socialdemokratiet oftest deltaget i brede forsvarsforlig, når partiet sad på regeringsmagten. Under VKR-regeringen lykkedes det ikke at få Socialdemokratiet med i et forsvarsforlig. I stedet blev der gennemført besparelser på radikal foranledning. Og frem til det seneste forlig i 1984 gik lange og svære forhandlinger, hvor Socialdemokratiets forhandlingsposition var en nul-løsning for forsvaret - noget man er tilbøjelig til at glemme i dag. Der blev på socialdemokratisk foranledning gennemført besparelser. For forsvaret er problemstillingen altså den, at man kan gøre stort set, som man vil. Men hvis man ikke får Socialdemokratiet med, så hjælper det ikke noget. Der kan ikke laves et konstruktivt forsvarsforlig uden om Socialdemokratiet - nogle inden for forsvaret vil sandsynligvis sige, at det kan der heller ikke med Socialdemokratiet. Men med en sådan holdning kortslutter beslutningsprocessen og man sætter sig uden for indflydelse. Man kan ikke skræmme Socialdemokratiet, fordi der ikke findes nogen folkelig opbakning bag øgede forsvarsbeviUinger, og slet ikke, når der iøvrigt skal foretages besparelser på de offentlige budgetter - ikke mindst på de sociale og uddannelsesmæssige områder. For Socialdemokratiet er det helt afgørende, at der ikke afgørende kan skabes tvivl om vort NATO-medlemskab. Derfor er der grænser for, hvor langt partiet vil gå i retning af de nye strømninger, og derfor vil der på dette område ikke være noget at forhandle med SF om. Men omvendt kan Socialdemokratiet ikke medvirke til øgede forsvars- bevillinger, og slet ikke i en situation, der er præget af international afrustning.
 
For Socialdemokratiet knytter de væsentligste problemer sig til keme- våbenproblematikken. Fra første færd har socialdemokratiske regeringer taget forbehold på dette område. Man har markeret sig stærkt og aktivt i spørgsmålet om mellemdistanceraketterne, SDI-projektet. Man arbejder aktivt for Norden som kemevåbenfri zone. Sammen med den norske regering ønsker man ændringer af NATO’s strategi, specielt hvad angår førstegangsbrug af kernevåben. Endelig er der spørgsmålet om udenlandske flådebesøg og eventuel kontrol af forbudet mod, at atombevæbnede fartøjer anløber danske havne. I denne forbindelse vil Socialdemokratiet henholde sig til - og måske indskærpe - den hidtidige praksis. Næppe mere. Socialdemokratiet er derfor også præget af den centrale position partiet har. Man ved ganske klart, at der er grænser for, hvor langt partiet kan bevæge sig, og man ved også, at regeringen er afhængig af Socialdemokratiet. Man ser også klart, at de nye strømninger, der har præget partiet, også kan skabe problemer - dels interne i forhold til de såkaldte »kustoder«, og dels i forhold til partiets fremtidige placering. Imidlertid er den interne situation stort set afklaret. Omkring forsvarspolitikken er der udbredt enighed, og på det sikkerhedspolitiske område har den internationale udvikling medvirket til at lappe de sidste store huller. Det betyder, at diskussionen i forhold til »kustoderne« er forbi. Den kan ikke registreres i partiets arbejde, hverken i partiorganisationen eller i folketingsgruppen. Man kan sige, at der er skabt en ny intem konsensus i Socialdemokratiet i forhold til det forsvars- og sikkerhedspolitiske område. Denne konsensus søger man at udnytte konstruktivt i forhold til såvel det sikkerhedspolitiske flertal som i forhold til regeringen. Men netop i forhold til regeringen synes problemerne fortsat at være de største, ikke mindst fordi der ikke synes at være enighed mellem de forskellige regeringspartier om den fremtidige linie. Skal forsvaret indgå i den politiske kamp eller ej? For os forekommer de konservative klart kompromissøgende, mens partiet Venstre og især dets formand, udenrigsminister Uffe Ellemann Jensen, synes gang på gang at medvirke til at skabe en dårlig stemning i forhold til nogle forhandlinger, der er følsomme nok i forvejen.
 
Der er for os socialdemokrater ikke skygge af tvivl om, at regeringen - også i forhold til et kommende forsvarsforlig - spekulerede i et valgresultat, der betød en styrkelse af regeringen sammen med de radikale. Derfor er forligsforhandlingerne knap nok kommet i gang. Nu gik det anderledes, og derfor er det tvivlsomt, om man kan nå at få indgået et forsvarsforlig inden det gamle udløber - ja, spørgsmålet er, om der er nogen vilje. Derfor er det sandsynlige bevillingerne. Et egentligt valg på forsvaret - det er der ingen, der tror på. Og regeringen ønsker det næppe. Det eneste valg på forsvars- og sikkerhedspolitikken, som regeringen vil have udsigt til at vinde, er et valg for eller imod NATO - og et sådant valg vil Socialdemokratiet til enhver tid søge at undgå! Skal der indgås et nyt forsvarsforlig, og skal brudflademe i forsvarspolitikken kun være forbigående, så er det vigtigt, at man i regeringspartierne og inden for forsvaret - om man så kan li’ det eller ej - søger at forstå den politiske visdom i gamle Anders Andersens bemærkning til Ame Fogh Rasmussen, efter at denne havde givet Venstres folketingsgruppe en belæring om den økonomiske situation og de økonomiske sammenhænge: »Et er kendsgerninger, noget andet er realiteter«!
 
 
 
 
 
PDF med originaludgaven af Militært Tidsskrift hvor denne artikel er fra:
PDF icon militaert_tidskrift_117_aargang_mar.pdf
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Litteraturliste

Del: