Danmark og den nye verdensorden

Vi har både politisk og gennem medierne udråbt denne strategi til at være forankret i aktivisme og dermed i en sikkerhedspolitisk ageren, der i princippet er med til at skabe - snarere end at være skabt af - omstændighederne omkring os. Spørgsmålet er særligt interessant netop nu, hvor USA har lanceret deres nye sikkerhedsstrategi med fokus på Asien og dermed væk fra Europa (USA sikkerhedsstrategi 2012, s. 3).

div>

Der ses af undertegnede at være igangsat store magtforskydninger i det internationale system, der vil betyde, at det system, vi kan forvente at se i morgen, vil være underlagt andre dynamikker, end dem vi kender i dag. Spørgsmålet er, hvorledes Danmark ruster sig til disse forandringer. Hvad er mulighederne? Og hvem skal vi alliere os med? Med aktivismeretorikken vedrørende dansk sikkerhedspolitik har tilhængerne af samme implicit besluttet at tillægge Danmark evnen til at handle proaktivt i den verdensorden, vi er en del af. Men spørgsmålet er for undertegnede, hvorvidt dette perspektiv, Danmarks størrelse taget i betragtning, ikke er behæftet med en uhensigtsmæssig devaluering af vitale, styrende eksterne elementer, der rammesættende dikterer de muligheder, inden for hvilke danske sikkerhedspolitiske interesser udspiller sig.

Dansk sikkerhedspolitik som et resultat af den vestlige verdens tilstand
Med afsæt i overordnede betragtninger vedrørende tendenserne i dansk sikkerhedspolitik opstiller denne artikel et perspektiv, der peger på, at Danmark i høj grad reagerer på omverdenens tilstand snarere end at forme den. Rammebetingelserne fastsættes med andre ord ikke af Danmark men er i høj grad styrende for, hvilke sikkerhedspolitiske virkemidler der er til rådighed på et givent tidspunkt. 

USA's nedtoning af sit udenrigspolitiske engagement, kombineret med en magtpolitisk fokusering væk fra Europa og over mod Asien, fratager reelt Danmark muligheden for, gennem en aktiv tilpasningspolitik, at indynde sig hos hegemonen USA. Faren for at blive overset og måske udelukket fra vitale sikkerhedspolitiske beslutninger er dermed en reel bekymring. Danmark har med den nye verdensorden, der tegnes med den valgte optik, ikke meget at tilbyde USA, der kan medføre et fremadrettet, bilateralt samarbejde på betingelser, der er i dansk interesse. 

I et magtpolitisk forankret sikkerhedsrationale, hvor hegemonen USA´s evne til at håndtere hele det globale system ikke længere er til stede, og hvor Europa ikke længere entydigt er i hegemonens fokus, er der ifølge denne artikels optik brug for, at Europa selv overtager føringen vedrørende de regionale sikkerhedsovervejelser. Danmark vil derfor bedst forvalte sin sikkerhedspolitik ved at alliere sig med EU. At stå alene vil være en uønsket situation med en stor grad af resulterende usikkerhed, øgede omkostninger til etablering af sikkerhedsskabende kapabiliteter og en meget begrænset indflydelse på sikkerhedsarkitekturen i Europa. En aktiv deltagelse i det militære samarbejde i EU vil give Danmark en række muligheder for indflydelse på den regionale sikkerhedspolitik. Alternativet – isolation - indebærer risikoen for en stigende grad af marginalisering af Danmark.

Denne artikel tager udgangspunkt i, at en afskaffelse af EU forbeholdet vedrørende det militære samarbejde nu igen får ekstra sikkerhedspolitisk fokus, og kan ses som en væsentlig del af tendensen i dansk sikkerhedspolitik.

Denne artikel peger på, at dansk deltagelse i EU's militære samarbejde er det logiske, sikkerhedspolitiske valg for småstaten Danmark, som et reaktivt svar på den amerikanske refokusering af sikkerhedspolitikken. Ikke som afsæt for en liberalistisk optimering af absolutte gevinster ved samarbejde men snarere som en realistisk begrænsning af relative omkostninger ved at lade være. Men hvordan fremkommer et sådant perspektiv?

Først er det nødvendigt at kigge nærmere på tendenserne i dansk sikkerhedspolitik og dernæst beskrive nogle af de grundlæggende teoretiske overvejelser, der er inddraget i denne artikel.

Derefter betragtes den vestlige verden gennem det etablerede teoretiske univers med henblik på at etablere en forståelse af de overordnede mekanismer og deres afledte konsekvenser for den vestlige verdens tilstand.

Til sidst placeres Danmark i den etablerede kontekst på en måde, der giver mulighed for at fremkomme med de ovenfor kort skitserede konkluderende betragtninger og afledte overvejelser.

Tendenser i dansk sikkerhedspolitik, før og nu
Efter afslutningen af Den Kolde Krig var dansk udenrigspolitik ikke længere så entydigt begrænset af geopolitiske bindinger, som det tidligere havde været tilfældet. Et konventionelt militært angreb mod Danmark blev anset for at være usandsynligt (Forsvarskommissionen 1997) og senere utænkeligt (Bruun Rapporten 2003, s. 6), og Danmark kunne bl.a. basere sikkerhedspolitikken på dette. En opsøgende og aktiv tilgang blev buddet på, hvorledes Danmark bedre kunne udnytte de eksisterende rammebetingelser for den nationale sikkerhedspolitik. Multilateralisme og international normefterlevelse blev værdisættende drivkræfter i den danske udenrigspolitik (Holm 1997, s. 59 og s. 75).

Fasttømringen af det danske EU forsvarsforbehold ved nedstemningen af euroen i 2000 (Folkeafstemning 2000, s. 1) indskrænkede imidlertid handlerummet for den aktive sikkerhedspolitiske agenda, som forstået ved en udenrigs- og sikkerhedspolitik fokuseret på multilateralisme og normefterlevelse. Hans Henrik Holm beskrev i Danish Foreign Policy Yearbook i 2002 dansk aktivisme som værende ”ved begyndelsen til enden” (Holm 2002, s. 42). Han anså den manglende danske evne til at gøre sig sikkerhedspolitisk gældende igennem multilaterale EU som dødsstødet for et frugtbart og aktivt, internationalt dansk engagement. 

Danmark fandt imidlertid en løsning. Den stadigt stigende marginalisering af Danmark i udviklingen af EU's sikkerhedspolitik, affødt af det danske forbehold, medførte at Danmark i stedet lagde sig tæt op ad USA på det sikkerhedspolitiske område. USA’s globale indsats inden finanskrisen muliggjorde en dansk aktivistisk sikkerhedspolitik, der støttede den amerikanske, og Danmark valgte således, indledningsvis udtrykt ved deltagelsen i krigen på Balkan, men særligt efter regeringsskiftet i 2001, at følge et sikkerhedspolitisk spor, der afspejlede dette. Danske styrker kom foranlediget heraf, vores størrelse taget i betragtning, til at spille en stor rolle i såvel Afghanistan,som Irak. Danmark brugte sine væbnede styrker som et middel til at markere sig globalt (Heurlin 2007, s. 66). Ambitionen og argumentationen herfor var, som formuleret af statsminister Anders Fogh Rasmussen i 2003, en udvidelse af Danmarks internationale handlerum gennem en udnyttelse af det amerikansk muliggjorte momentum til at transformere Danmark fra en småstat til ”mere end man umiddelbart skulle forvente” i det internationale system (Udenrigsministeriet 2003, s. 7).

USA's mellemøstlige demokratiseringsprojekt medførte dog hurtigt en splittelse i dansk politik. Bush-doktrinen generelt (White House 2002, s. 1), men særligt dansk deltagelse i Irakkrigen i 2003, medførte national dissens vedrørende den valgte linje. Det begyndte at blive uklart for dele af den dansk-politiske elite, hvorvidt den valgte kurs medførte de forventede gevinster, der jo netop oprindeligt var drivkraften bag den aktive danske indsats. 

Kernen i debatten i Danmark vedrørte det problematiske i, at samarbejdet med USA bevirkede, at Danmark engagerede sig militært på en måde, der var helt eller delvist i modstrid med den idealkonstellation af det internationale system, institutionaliseringen, som Danmark ellers hidtil havde været fortaler for. Krigen i Irak var et projekt, der kunne anklages for ikke i tilstrækkeligt omfang at have institutionel legitimitet og normativ opbakning (Wivel 2009, s. 136). En konstellation som oprindeligt, i de tidlige 1990’ere, var motoren i den mere aktive udenrigs og sikkerhedspolitiske linje (Pedersen 2012, s. 119). 

Den danske debat fik dog aldrig mulighed for at udvikle sig yderligere, idet USA efter præsidentskiftet og valget af Obama bevægede sig gradvist væk fra den for Danmark så problematiske, aggressive interventionspolitiske linje ved indledningsvis at søge en tilbagetrækning fra Mellemøsten hurtigst muligt, men ligeledes eksemplificeret senere ved indsatsen i Libyen, der i større grad tog afsæt i en internationalt legitimeret, institutionaliseret og multilateral indsats.

Der kan ses tegn på, at den danske kurs ikke er bæredygtig på længere sigt uden markante justeringer. Den aktive danske militære deltagelse i amerikansk-ledede kampagner har indeholdt en række udfordringer for Danmark. Det danske forsvar er nedslidt og lider under rekrutteringsproblemer. Endvidere forventes en besparelse på forsvarsbudgettet på omkring tre milliarder som skal være effektiviseret inden udgangen af 2014. Altså: vil det overhovedet være muligt at fastholde det nuværende engagement, og dermed den udstukne aktive sikkerhedspolitiske linje igennem længere tid? 

Hvis ikke den nuværende danske sikkerhedspolitiske linje skal skrinlægges og under hensyntagen til at eksterne magtpolitiske begrænsninger dikterer rammerne for det rum, inden for hvilket Danmark skal afveje sine interesser og værdier, ses Danmark således at være i et dilemma. Et dilemma vedrørende hvorledes – og særligt med hvem – en fremtidig udenrigs- og sikkerhedspolitik skal føres, der samtidigt sikrer overensstemmelse mellem mål og midler. 

Der ses en række tendenser i den nuværende danske sikkerhedspolitik med relevans for- eller affødt af dette dilemma. Regeringens sikkerhedspolitiske redegørelse 2011 (Regeringen 2011) udtrykker en vision for en sikkerhedspolitik, hvor Danmark fortsat skal yde et væsentligt bidrag til opretholdelse af international fred og sikkerhed. Regeringen vil dog i højere grad fokusere på forebyggelse og kapacitetsopbygning end hidtil. Regeringen indikerer derved en ambition om delvist at søge at distancere Danmark fra den hårde sikkerhedspolitik, blandt andet udtrykt i en tværministeriel (FMN, UM, UVM) kronik i landets aviser 20. januar 2012 (Regeringen 2012) og tendensen til en kurs væk fra de hårde engagementer og over i forebyggende indsatser fremkommer. De internationale opgavers fremtidige internationale legitimitet og institutionelle forankring er ligeledes et fokusområde for regeringen, der understreger behovet for at ”styrke beslutningsgrundlaget for Danmarks internationale indsatser, så vi bedre kan håndtere de uundgåelige økonomiske, politiske og menneskelige risici, der følger med. Det betyder også, at Danmark ikke længere skal gå enegang. Fælles indsatser, baseret på brede alliancer er den bedste garanti for langsigtet succes” (Regeringen 2012). 

Tendenser, her forstået som hensigtserklæringer, i den nuværende danske sikkerhedspolitik peger dog vigtigst af alt i retning af et øget politisk fokus på en fjernelse af EU-forsvarsforbeholdet. Regeringens sikkerhedspolitiske redegørelse ved udgangen af 2011 understreger, at forbeholdet har en hæmmende betydning for Danmarks internationale indflydelse og engagement (Regeringen 2011, s. 4) og varsler om, at forbeholdet kan gøre Danmark til en mindre attraktiv samarbejdspartner blandt de europæiske NATO-lande. Det er derfor, på trods af den nuværende udsættelse affødt af den økonomiske krise i EU, regeringens erklærede mål at søge forbeholdet afskaffet ved en afstemning i indeværende regeringsperiode. Som Forsvarsminister Nick Hækkerup udtrykker det i ”Altinget” den 12. juni 2012: ”Forsvarsforbeholdet afskærer Danmark fra at deltage aktivt på det militære område i udviklingen af EU´s sikkerheds og forsvarspolitik”…”vi har brug for de andre lande” (Hækkerup 2012, s. 1).

Man kan lidt firkantet sige at den førte sikkerhedspolitik i perioden 1990 til nu, samt tendenserne fremadrettet, som forstået ved regeringens hensigtserklæringer kan opdeles i tre hovedtemaer: 

  •  1990’erne: Et idealpolitisk fokus på de multilaterale platforme, dog ikke EU's militære samarbejde
  •  2000’erne: Et sikkerhedspolitisk, bilateralt parallelløb med USA
  •  Nu: En refokusering på de multilaterale institutioner. En fjernelse af EU-forbeholdet vedrørende det militære samarbejde

Artiklens optik
Artiklen handler om sikkerhed for den lille stat, og med det in mente erkendes det hurtigt, at en teoretisk ramme for småstatens sikkerhedsovervejelser skal kunne håndtere allianceovervejelser. Kombineret med idealpolitiske dynamikker, som nævnt ovenfor, peger det mest oplagt på neoliberal institutionalisme. Særligt én neoliberalistisk institutionalist har udbygget skolen med mere rendyrkede magtovervejelser, nemlig John G. Ikenberry (Ikenberry 2001). Ikenberry tager afsæt i et magtpolitisk – realismebaseret - rationale, vedrørende de strukturelle dynamikker i et hegemonisk system, men han argumenterer for, at såfremt systemet skal stabiliseres på sigt, vil et idealpolitisk afsæt, med etablering af institutioner og afledte begrænsninger på de stærke staters magt, med en større grad af forudsigelighed samt kendte spilleregler, være fordrende (Ikenberry 2001, kap 1-3). Han beskæftiger sig altså teoretisk med netop det spektrum fra magtpolitik til idealpolitik, der efterlyses. Ikenberry beskæftiger sig desuden med ordensbegrebet på en måde, der ses at have relevans. Sikkerhed – og den bagvedliggende orden – har stor indvirkning på aktørerne i systemet, og graden af samme ses at have stor forklaringskraft i forhold til, hvorledes de enkelte stater læser deres handlerum og afledte muligheder.

Det etablerede system – hegemonens muligheder
Udgangspunktet for det hegemonisk forankrede systemrationale er magt. Kort og godt. Hegemonen er den ultimativt stærkeste stat. Dette vil imidlertid ikke vare ved. Hegemonen vil svækkes, og en ny vil træde til og overtage pladsen (Ikenberry 2001, s. 27). Men så længe hegemonen er den stærkeste magt, har denne mulighed for at ændre på spillereglerne til sin egen langsigtede fordel. Idet hegemonen ved, at den uundgåeligt vil blive svagere, må den til sin egen langsigtede fordel søge at etablere en systemtilstand, der i højere grad end det er tilfældet i en magtpolitisk neorealistisk strukturdynamik, tager højde for den svage stat. Der skal altså findes en måde, hvorpå hegemonen kan etablere en systemtilstand, der tilgodeser alle.  

Overordnet set har den stærke stat ifølge Ikenberry tre muligheder vedrørende sin egen plads i systemet og afledte opgaver med at indrette det. Hegemonen kan søge at dominere systemet gennem magtanvendelse og derigennem opnå fordelingsfordele. Den kan også vælge at trække sig tilbage og lade tingene gå deres gang i hele eller dele af det internationale system. Eller den kan forsøge at transformere systemet med henblik på at etablere en mere varig tilstand.

Overlevelse gennem transformation
For den stærke stat vil der umiddelbart være et incitament for at holde fast på den vundne magt og få den til at vare ved. Paradoksalt, men helt afgørende, kan dette medføre, at de stærkeste stater i forbindelse med justeringer af den globale magtfordeling søger veje til at begrænse deres egen magt for derigennem at få den til at være mere varig: Stærke stater kan anvende institutioner til at fastlåse en favorabel situation og derigennem etablere tilstrækkelig strategisk begrænsning på deres egen magt til at kunne vinde andre staters samtykke til den etablerede orden – også på længere sigt når magtfordelingen ikke længere i samme omfang er i deres favør. Eller sagt på en anden måde: Den hegemoniske tilstand er udtryk for en asymmetrisk relation mellem staterne. Denne asymmetri kan udnyttes af hegemonen til at formildne de systemdikterede bekymringer hos de øvrige stater vedrørende anarkiet, usikkerheden, behovet for egenbeskyttelse osv. Denne hierarkiske relative position indeholder to væsentlige elementer for hegemonens mulighed for at ændre, eller transformere, systemet. Den bevirker på den ene side, at hegemonen tydeligt står til at tabe mere/mest ved etablering af et overstatsligt og bindende arrangement staterne imellem. Den bevirker på den anden side, som resultat, at staterne er mere motiverede for at imødekomme den stærkes ønsker – netop grundet den asymmetriske relation.

Fra transformation til konstitution
Transformation opnås ifølge Ikenberry ved, med afsæt i egen styrkeposition, at etablere en interstatslig institutionaliseret orden, der kan opnå de øvrige staters tilslutning. Des mere ubalanceret et system der tages afsæt i, des stærkere er den hegemoniske stat og dermed de afledte muligheder for at diktere betingelserne for institutionel indbinding i systemet. Staten befinder sig altså i en favorabel position til at udveksle restriktioner på sin egen magt med institutionelle aftaler, der vil etablere langsigtede gevinster på bekostning af tilsvarende kortsigtede. Ved store ubalancer i strukturen ses tillige et lineært rationale for de mindre stater til at lade sig indbinde i de etablerede institutioner: De reducerer, gennem efterlevelse af hegemonens ønsker, risikoen for at denne stærke stat lader dem i stikken. Systemet er stabilt, så længe ingen stater vurderer det profitabelt at forsøge at ændre det (Gilpin 1981, s. 41). Hegemonens villighed til at betale den højeste pris for arrangementet tilsikrer dette. Sikkerhedsetablering ses som værende nært forbundet med hegemonen. 

Det hegemoniske transformationsprojekt har altså til hensigt at etablere en varig sikkerhedspolitisk institutionalisering, der kan sikre stabilitet i systemet, efter at hegemonens svækkelse ikke længere gør det muligt for denne at varetage opgaven. Ambitionen er at etablere en interstatslig, varig, konstitutionel orden.

Konstitution som anarkiets afløser
Intrastatsligt er rationalet vedrørende den konstitutionelle ordens berettigelse følgende: I den konstitutionelle orden er levedygtigheden af de politiske institutioner kilden til stabilitet. Hvis visse, elitære dele af samfundet er i stand til at omgå reglerne, mister systemet sin konstitutionelle karakter, og systemet reverserer til et stadie, hvor den magtfulde dominerer den mindre magtfulde. 

Effektiv konstitutionel orden dikterer og specificerer de principper og regler, under hvilke magt kan udøves, og bliver derved en begrænsende faktor for magtudøveren – de begrænser gevinsten ved magtudøvelsen!

Overført til det interstatslige system bliver det hegemoniske konstitutionaliseringskoncept derved meningsfyldt. Legitimiteten har til hensigt at fungere som en restriktion af også de stærke magter, ikke kun de svage. Gevinsten er at forøge alle staternes autonomi snarere end at begrænse de svage staters autonomi til de stærke staters fordel, idet handling generelt bliver mindre kompliceret, når den er underlagt et kendt og accepteret regelsæt (Haugaard, 2006, s. 4). Institutionerne fremhæves derved, og de bliver over tid, snarere end den initierende hegemon, garant for systemets styrke og holdbarhed. 

Menige stater i systemet bibringes over tid troen på, at de institutionaliserede forordninger er troværdige. Denne erkendelse reducerer deres usikkerhed og bliver alene af den grund attraktiv. Hegemonens egenbegrænsning tager afsæt i et egoistisk rationale vedrørende den lagsigtede mulighed for at optimere egen position og er derved ligeledes attraktiv. Med andre ord: Såfremt hegemonen udviser en troværdig, konsistent institutionaliseret adfærd, vil denne være i stand til at influere de øvrige stater til at acceptere den faldbudte institutionaliserede orden. Som tiden går, vil institutionerne forankre sig, og hegemonens ansvar for vedligeholdelse af systemet reduceres, hvilket tilgodeser den forventede svækkelse af samme hegemon over tid.

Staternes overvejelser vedrørende håndtering af magtdynamikker - anarkiets grundsubstans - ligger altså som allerede nævnt til grund for det institutionaliserede rationale. Magthåndtering og forudsigelighed i indbyrdes styrkeforhold er den (langsigtede) tilskyndelse, der kan få staterne til at handle igennem fællesskabet. Netop fordi den langsigtede usikkerhed forbundet med ikke-regulerede strukturelle kapabilitetsdynamikker er stor: Der er i et system uden institutioner en høj grad af systembaseret uvished, der bevirker at alle stater, i teorien, kan minimere deres egen langsigtede usikkerhed ved at institutionalisere deres sikkerhedspolitik. 

Verdens tilstand og det logiske valg for småstaten Danmark
Men lad os nu vende tilbage til udgangspunktet – den danske sikkerhedspolitik. Som tidligere drøftet kan man forenklet opdele perioden fra 1990 til nu i tre signifikante dele.
Artiklen vil nu søge at beskrive en kontekst, hvori de tre perioders sikkerhedspolitiske adfærd kan betragtes med henblik på i den efterfølgende konklusion at sammenligne det fundne logiske mønster med de ovenstående hovedtræk. Altså: Den vestlige verdens tilstand  Det logiske sikkerhedspolitiske valg for Danmark  Konkluderende sammenligning med Danmarks førte sikkerhedspolitik og fremadrettede hensigtserklæringer.

1990’erne: Det amerikanske transformationsprojekt
USA gik sejrrigt ud af den 2. verdenskrig, og efterfølgende Den Kolde Krig som den entydigt stærkeste globale aktør. En transatlantisk struktur, med USA som stærkeste magt, etableredes (Hansen 2009, s. 27). Transatlantiske sikkerhedspolitiske, systemstabiliserende garantier tog form af især etableringen af NATO. Afslutningen på den Kolde Krig markerede således starten på en periode med en amerikansk ledet, unipolær verdensorden. Unipolen og hegemonen USA stod på dette tidspunkt ved en skillevej. Grundet deres urørlighed og fraværet af umiddelbare trusler kunne de i princippet selv vælge, hvorledes de ville forsøge at påvirke den vestlige verdens tilstand. 

USA reagerede på kollapset af Sovjetunionen ved at ekspandere samt skabe en variation af sikkerheds- og økonomiske institutioner, såsom udvidelse af NATO begyndende med Polen, Ungarn og Tjekkiet i 1996, etableringen af North American Free Trade Agreement [NAFTA] i 1994, etableringen af Asia-Pacific Economic Cooperation [APEC] i 1989 og World Trade Organisation [WTO] medlemskabet fra 1995. 

NATO havde i denne sammenhæng en central placering, idet sikkerhedssamarbejdet i artiklens teoretiske optik er det vanskeligste og dermed det, der har størst behov for hegemonens opmærksomhed for at lykkes.

En række institutionelle initiativer med afsæt i NATO blev i perioden søsat af USA. NATO skulle udvides til som minimum at associere med en række lande mod øst. USA formulerede i denne periode, særligt under Clinton-administrationen, en institutionsforankret agenda, hvor grundtanken var at anvende de multilaterale platforme til at stabilisere og integrere de nyligt etablerede markedsdemokratier i Central- og Østeuropa. En del af USA's plan var i forbindelse med udvidelsen af NATO at motivere de berørte stater til at gennemføre nationale reformer, der ville rette dem ind i forhold til den vestlige (hegemoniske) standard. Her med Madeleine Albrights ord fra 1998: ”to align themselves with NATO, aspiring allies have strengthened their democratic institutions, improved respect for minority rights, made sure soldiers take orders from civilians, and resolved virtually every old border and ethnic dispute in the region” (Albright Madeleine 1998, s. 3).

Logikken var ydermere, at den USA-styrede proces med at indlemme de nye medlemslande i NATO reelt ikke havde et validt, langsigtet alternativ, der ville være i USA's interesse. Såfremt de berørte nationer var i stand til at leve op til en række stillede krav, ville en afvisning let kunne tolkes som en defragmentering af magtbalancen i Europa, med en resulterende række af svage, uafhængige stater i Europas østlige periferi, der let kunne antænde nye konflikter på et senere tidspunkt.

NATO-udvidelserne udtrykte derved en kongruens med den institutionelle logik og ydermere med transformationstanken. Der var tale om en hegemonisk styret proces, der uden tvang men med afsæt i internationalt fastsatte regler søgte at institutionalisere dele af den regionale europæiske sikkerhedspolitik. Processen medførte øget sikkerhed i regionen gennem øget forudsigelighed via institutionerne og deres fælles regler, og den bevirkede, grundet evnen til at overkomme samarbejdsdilemmaet, at samarbejde på andre områder ligeledes havde bedre vilkår. 

Tysklands genforening blev ligeledes et institutionelt anliggende. Bekymringen var, fra USA's side, at Rusland ville kræve at det forenede Tyskland ikke blev en del af NATO. USA argumenterede for, at det var i Ruslands egen interesse, at Tyskland ikke blev ekskluderet fra NATO, og landet anvendte institutionen som et værktøj til at berolige snarere end at bekymre Rusland (Gorbachev, 1996, s. 533). Logikken var, at den institutionaliserede stat Tyskland ville være begrænset i sin evne til at anvende magt gennem begrænsningen af realiserbare gevinster ved magtanvendelse og derved mindre tilbøjelig til, også på længere sigt, at udøve fornyet aggressivitet over for regionen. Ekspansionen ses derved at være muliggjort af institutionernes tilstedeværelse ud fra endnu et perspektiv. Institutionerne virkede som en afdæmpende garant for fredelige intentioner, også over for udefrakommende bekymringer.

USA's fokus på de institutionelle løsninger i denne periode, og den implicitte begrænsning af egen magt med henblik på at fastlåse flere medlemmer i systemet, peger afledt af de ovenstående eksempler på en idealpolitisk periode med et transformativt fokus. USA havde ifølge artiklens teori baseret systemets orden på følgende aftale med de øvrige nationer: En overvejende magtpolitisk aftale, der etablerede den nødvendige bro til institutionalisering: USA vil levere sikkerhed til sine venner og desuden adgang til amerikanske markeder og teknologi og forsyninger inden for en åben markedsøkonomi, mod at staterne til gengæld indvilligede i at indgå en idealpolitisk aftale. For at imødegå usikkerheden afledt af den store magt USA besad, indvilligede USA i at lade sig indbinde i et politisk, økonomisk regelbaseret system, altså en koalition med sine partnere, med fælles regler. USA ville derved gøre sin magt sikker for resten af verden, og verden skulle til gengæld indvillige i at leve med det amerikanske system.

Transformation – småstatens logiske valg
Om end liberalismen er varsom i sin forklaringskraft over for sikkerhedsalliancer – det var jo netop hele kernen i den problemstilling, der ligger til grund for Ikenberrys ”bro” - kan man dog alligevel spekulere i, at et sådant samarbejde vil stille færrest dikterende krav til den svage part. Den stærke part skal altså yde relativt mere for samarbejdet end den svage part. Den stærke part er tilfreds med at opnå absolutte fordele, og den bekymrer sig derved ikke synderligt om, at den svage stat får relativt mest ud af samarbejdet. 

Des stærkere den ledende stat er, des mere har den at tilbyde de øvrige stater. Des stærkere den er, des mere vil den være i stand til at styre udformningen af de institutioner, der skal sikre den selv på langt sigt. Afledt af denne logik ses det, at jo stærkere hegemonen er, jo mindre vil omkostningen forbundet med at etablere begrænsninger på sin egen magt betyde for den. Spændet mellem den og de andre er for stort. Det betyder for de øvrige stater, at en meget stærk hegemon vil motivere dem til at indvillige i de vanskelligste former for institutionalisering og dermed sikkerhedspolitiske alliancer, idet de er bekymrede for at blive enten domineret af den stærke stat, eller ladt i stikken. De kan derfor se absolutte gevinster ved samarbejdet og ikke har nogen reelle alternativer. Samarbejder med hegemonen vil derfor i forbindelse med en overlegen hegemons transformationsprojekt være den lille stats førsteprioritet. 

En ambition om bilateralt samarbejde med USA i denne periode ses dog ikke at give megen mening for småstaten. Hegemonen er under sit transformationsprojekt fokuseret på at etablere et net af adfærd omkring sig, der er sikkerhedspolitisk kongruent med et fælles regelsæt, og den er dermed ikke interesseret i for mange bilaterale undtagelser til sin selvetablerede struktur.

Det vil logisk set altid primært være interessant for et lille land at støtte en institutionalisering, der bevirker, at gevinsten forbundet med størrelse og øgede kapabiliteter reduceres. Problemet er blot, at denne option ikke altid eksisterer. Den er afhængig af tilstedeværelsen af et miljø, hvor absolutte fordele er styrende, snarere end relative fordele. Altså et overstatsligt arrangement, forvaltet på interstatslig vis gennem bindende aftaler med varierende grad af indbyggede sanktionsmuligheder.

Hegemonen styrer med stor indsats en idealpolitisk udvikling. Dette medfører, at NATO bliver det logiske sikkerhedspolitiske valg for Danmark under transformation. NATO er i artiklens optik USA's transformationsværktøj. NATO er den institutionaliserede version af USA. Dette er en god løsning for småstaten. Den institutionelle platform bevirker, at der kan opnås indflydelse, der meget vel kan være disproportionalt fordelagtig. EU vil udelukkende være sikkerhedspolitisk interessant i det omfang, hegemonen anvender institutionen som en regional opgaveløser.

2000’erne: Nye trusler, institutionerne udfordres
Det første årti i det nye årtusinde skulle komme til at varsle indtoget af nye sikkerhedstrusler. Terrorangrebet mod World Trade Center i 2001 tilkendegav, at sikkerhedstruslerne havde en anden dynamik end den, man tidligere havde set (Parsi 2003, s. 121). De nye trusler opfattedes meget forskelligt af de forskellige stater qua deres defragmenterede natur, og det var således ikke længere en entydig konkret fjende, der i den vestlige verden var samlingspunkt for den sikkerhedspolitiske dialog men snarere en mere diffus og uklar trussel, der udfordrede sammenhængskraften i de etablerede institutioner.

De nye sikkerhedstrusler på den globale arena, om hvilke der ikke var udelt enighed blandt partnerlandene i først og fremmest NATO, medførte et mere trægt samarbejde, der betød, at det i nogle situationer blev nødvendigt for USA at vælge egne veje – uden om de institutionelt etablerede forpligtelser, der ellers netop skulle sikre deres magt på længere sigt. 

Krigen mod Irak i 2003 splittede NATO. Med Frankrig og Tyskland imod en intervention på det forelagte grundlag, kunne beslutningen om at anvende magt reelt ikke træffes i overensstemmelse med de institutionelle mekanismer, USA selv havde etableret (se eksempelvis Fischer, 2008). 

USA var ubøjeligt indstillet på at vælte regimet i Irak. Magtanvendelsen mod Irak blev muligvis besværliggjort og forsinket men ikke begrænset af de regelbaserede processer (Woodward, 2004). Bush-administrationen var fast indstillet på magtanvendelse, såfremt Saddam Hussein ikke underkastede sig de dikterede vilkår. Konflikten kan i det lys ses som et eksempel på hegemonisk anvendelse af ubundne og ubalancerede magtpolitiske virkemidler. Der er ingen tvivl om, at det var USAs unikke magtposition, der tillod dette. 

Det stod hurtigt klart, at FN ikke ville sanktionere indsatsen. Mens USA anvendte resolution 1441 som berettigelse for deres politik, anvendte oppositionen selvsamme resolution til at nå til helt andre konklusioner. Resolutionen var designet tvetydigt og specificerede ikke konsekvenserne ved en manglende efterlevelse (FN-resolution 1441, 2002, pkt. 11-13). Institutionerne spillede derved en mere perifer sikkerhedspolitisk rolle i denne periode.

Idealpolitikken ude i kulden
Den transformative proces og den bagvedliggende konstitutionelle ide led stor skade. Tysklands daværende udenrigsminister Joschka Fischer udtrykte det på følgende måde: “a world order cannot function when the national interest of the strongest power is the definitive criterion for the use of that country's military power. In the end the same rules must apply to the big, the medium-size, and the small nations” (Fischer, 2003).

Ved at gennemføre interventionen i Irak uden opbakning fra sit institutionelle bagland, overskred USA den selvetablerede begrænsning på gevinsten ved egen magtanvendelse og viste derved i mange nationers øjne, at det alligevel var magtpolitik og ikke idealpolitik, der dikterede udfaldet når situationen tilspidsedes. Her yderligere eksemplificeret ved George W. Bush´s berømte citat fra hans tale til nationen og kongressen 20. september 2001: ”Either you are with us, or you are with the terrorists” (Bush, 2001).

Bush doktrinens ”contingent sovereignty” og ”preemptive strike” medførte derfor et radikalt skift i verdens perception af USA. Den unipolære pol og hegemon USA, der grundet sin magt havde en form for eneret på international magtanvendelse, annoncerede nu gennem bruddet med institutionerne en tilbagevenden til mere rendyrkede magtpolitiske virkemidler, der ikke var fordrende for institutionernes effektivitet og troværdighed. Krigen mod Irak underminerede således legitimiteten af en række internationale institutioner, hvorved hele det konstitutionelle projekt blev truet.

Obama-administrationen har siden hen gjort det til en mærkesag at genetablere en USA-ledet reformering af global governance institutioner (Bayliss, 2011, s. 122). Spørgsmålet er dog, om USA stadig besidder de ressourcer, der med artiklens logik skal tilsikre, at den etablerede orden – konstitutionen – kan blive skabt på USA's diktat.

Småstatens logiske valg i 2000’erne: At gemme sig synligt
En sikkerhedspolitisk bevægelse væk fra den institutionelle praksis for hegemonen vil med den anlagte teoretiske optik have en stor og magtdimensionerende indflydelse på det resterende vestlige system af stater. Staterne vil være tvunget til at tage højde for denne ændring gennem etablering af egne sikkerhedsforanstaltninger, der ikke længere i samme omfang som under en systemtilstand med mere idealpolitisk magtanvendelse kan hvile på forventningen om hegemonens beredvillighed. Hegemonen har nu gennem anvendelse af dominerende magtpolitiske virkemidler erklæret sin mere entydige (kortsigtede) fokusering på at optimere sin egen situation. Dette er ikke til de øvrige staters fordel og opleves derved negativt, idet det, i forhold til den transformative periode der gik forud, er baseret på en markant anderledes fortolket distribution af gevinster: Absolutte gevinster beskriver, hvorledes staterne ikke er optagede af de relative gevinster. Dette betyder, at et samarbejde kan finde sted, selv hvis de øvrige deltagere opnår relativt større gevinster. Differencen betyder ikke noget for staterne. Det samme må deduktivt gøre sig gældende for et uligevægtigt fordelagtigt samarbejde. Staten vinder mere end de øvrige deltagere men værdsætter det ikke. Et skift til en tilstand med vægt på relative gevinster vil følgelig medføre, at denne stat ved et balanceret samarbejde ifølge logikken vil føle sig dårligt behandlet. Et hegemonisk skifte fra en idealtilstand til en magttilstand vil konkluderende medføre en del træghed og utilfredshed i systemet af stater. 

Utilfredshed fordrer balancering. Det er dog forbundet med stor vanskellighed at applikere dette overfor en hegemonisk unipol, relativt til andre strukturer i det internationale system. Når unipolens magt forøges, og den derved øger de øvrige staters motivation for balancering, øges omkostningen forbundet med dette ligeledes. Balancering er derved ikke en reel option. Alliance eller en form for passivitet er derved de eneste tilbageværende valg.

Stater, der har valgt at alliere sig med hegemonen i systemet, står med et magtpolitisk udgangspunkt til stadighed over for dilemmaet vedrørende på den ene side at blive indfanget og på den anden side at blive efterladt. En svag stat vil logisk set være mere sårbar over for at blive indfanget i en unipolær systemtilstand med en stærk hegemon – fordi den stærke stat er i stand til at lægge magtpolitisk pres på den svage stat. 

Ved amerikansk magtpolitisk dominans har institutionelle mekanismer mindre effekt. NATO bliver derved i større omfang end under et hegemonisk transformationsprojekt ensbetydende med USA. Magtpolitisk dominans er i artiklens logik ikke en ønskværdig udvikling fra transformation for hegemonen – det går den forkerte vej! Der må derfor være tungtvejende sikkerhedspolitiske årsager til dette brud på logikken i hegemonens egen overlevelsesstrategi. Forhandlingsmulighederne (institutionens interne balancering) får derved meget begrænset effekt. Den store magtdifference medfører en enten-eller-situation, og hegemonen er stålsat på en allerede udstukket kurs. Grundet systemets træghed, utilfredsheden med de relative gevinsttab samt den snævrere sikkerheds og trusselsopfattelse, vil alliancerationalet her i stort omfang bindes op på den enkelte stats opfattelse af truslen. Hegemonen vil naturligvis forsøge at berettige sin indsats gennem anvendelse af de etablerede institutioner, men den vil, såfremt konsensus ikke kan gennemtvinges, grundet sin magtpolitiske fokus og den store styrke, rette blikket unilateralt mod sine egne mål og etablere koalitioner, der fokuserer på relative gevinster. 

EU ses grundet sin fragmentering ikke som umiddelbart relevant med en stærk hegemon og et snævert fokus på sikkerhedspolitik. EU kan dog berettiges af en indirekte vej: Det vil være muligt for staterne at gemme sig for hegemonen bag EU, sådan at forstå at staterne derved kan reducere risikoen for at blive indfanget. Prisen vil dog, qua de relative gevinster forbundet med de underliggende neorealistiske dynamikker ved magtpolitik, være en reduceret garanti for hegemonisk opbakning, såfremt dette af andre årsager måtte være nødvendigt. Altså: Manglende efterlevelse af hegemonens ønsker vil ikke blive straffet direkte men vil medføre en ændret strukturel associering med hegemonen af tredjepart. Den strukturelle forudsætning for sikkerhed via hegemonen er derved truet. 

Der ses som mulighedens afledte konsekvens endnu en dimension af relativitetsovervejelserne for de enkelte stater. Hegemonen er uendeligt meget stærkere end den enkelte stat. Det kan derfor være mere interessant for denne stat at sammenholde sine relative gevinster med nabostaten, eller den lokalt stærke stat, fremfor hegemonen. For det vil ikke være uden omkostninger for den lille stat at indgå en bilateral aftale med denne, baseret på magtdynamikker. De udenrigspolitiske konsekvenser ved en sådan politik er forbundet med stor usikkerhed. Der er således mere at vinde, primært i form af synlighed og hegemonens gunst, men også mere at tabe i form af uønsket relation til stormagtspolitiske anliggender end ved en mere konsensusbaseret tilgang til sikkerhedspolitiske anliggender. 

Dette vil medføre et komplekst, relativt kalkuleringsscenarie for de enkelte stater. Grundfaktorerne i beregningen vil være: Hegemonens gunst, omkostningen ved at støtte hegemonen, omkostningen ved at lade være, nabostaternes relative gevinster/tab og så videre. At stå alene, uden en alliance, ses ikke som en ønskværdig situation for en lille stat. Det bør derfor undgås.

Det logiske valg af alliance under en periode med amerikansk magtpolitisk dominans ses derfor som følgende: Valget er styret af et enten-eller-rationale, der som udgangspunkt er pro-hegemonisk og bilateralt, men som alternativ, så vidt det er muligt og skønnes fordelagtigt, er passivt gennem EU. Valget er blandt andet baseret på, hvorledes staterne læser hegemonens udvikling.

For Danmark vil bilateralt parallelløb med USA være det logiske valg, idet det er forbundet med store mængder hårdt arbejde at etablere en situation, hvor alternativet, EU, bliver muligt, og da alternativerne ses at være nogenlunde lige attraktive, vil den ekstra indsats ikke med artiklens logik kunne tjenes hjem. 

2010  Globale magtforskydninger, USA svækkes
Den amerikanske transformationsambition og den søgte konstitutionelle orden har som sagt til formål at etablere en institutionalisering, der senere kan være til fordel for den svækkede hegemon. Problemet med det eksisterende projekt er dog for USA nu tosidet:

På den ene side USA's egne fravigelser fra den institutionaliserede transformative ånd (Bush- doktrinen), hvor brud på de selvetablerede regler har sået tvivl om projektets troværdighed og relevans for de øvrige stater. Den vestlige ordens transformation er derved svækket og kræver afledt heraf en forøget idealpolitisk indsats fra USA for at have en chance for at blive bragt tilbage på sporet. 

På den anden side er projektet, og særligt den sikkerhedspolitiske kerne, behæftet med begrænsninger i dets udbredelse. Det er således ikke et globalt projekt men snarere et regionalt, transatlantisk sikkerhedsfællesskab. Derved er de nuværende potentielle konkurrenter til den hegemoniske trone, særligt Kina men også eksempelvis Rusland, reelt ikke indlejret i det institutionaliserede projekt inden for særligt det sikkerhedspolitiske område, der i artiklens optik er kilden til idealpolitisk transformation. Den demokratiserede vestlige verden nyder på trods af bump på vejen stadig godt af en høj grad af sammenhold, men da truslerne kommer fra eksterne faktorer, føler USA sig naturligt nødsaget til at konfrontere dem, der hvor de befinder sig.

Relationen til Asien er på det sikkerhedspolitiske område styret af en høj grad af bilaterale relationer fra USA's side (Ikenberry, 2005, s. 146). Institutionaliseringsgraden er væsentligt lavere og afledt af dette er transaktionsomkostningerne højere. Det er derved i artiklens optik mere omkostningstungt at føre bilaterale politikker end at forfølge én, multilateral plan. USA har etableret en række ”særlige samarbejder” i regionen. Singapore støttede fx USA's kamp mod terror og fik som tak en bilateral frihandelsaftale. Den økonomiske krise har også for USA haft store konsekvenser. Den har medført et behov for en amerikansk økonomisk konsolideringsperiode i kølvandet på den markedsøkonomiske katastrofe, det amerikanske merforbrug de seneste årtier medførte for verdensøkonomien (Cooper, 2008, s. 45). Dette har også konsekvenser for USA's evne til at projicere sin magt. Selv USA skal spare.

USA kan derfor ikke længere fastholde samme grad af globalt fokus som hidtil og prioritering er en nødvendighed. USA’s nationale sikkerhedsstrategiske guidance fra 2012 annoncerer et skifte af amerikansk fokus væk fra det europæiske teater og over i det asiatiske. Stillehavskommandoen er således gjort til den største fremover, og en neddrosling af engagementet i Europa er ligeledes indeholdt i planen (USA, 2012, s. 14).

De magtpolitiske elementer med relation til Kina er tydelige. Hvor Kina kun nævnes en enkelt gang i den nationale sikkerhedsstrategi anno 2010 i en positiv og konstruktiv reference (”we will continue to pursue a positive, constructive, and comprehensive relationship with China”) (USA 2010), beskriver guidance fra 2012 et mere entydigt magtpolitisk fokus: ”the growth of China's military power must be accompanied by greater clarity of its strategic intentions in order to avoid causing friction in the region” (USA, 2012, s. 2). USA’s nationale sikkerhedsstrategiske guidance fra 2012 danner opsummerende grundlaget for en væsentlig forøgelse af den amerikanske militære tilstedeværelse i Asien, hvorved USA klart har meldt ud, at den asiatiske regions fremtid betragtes som nært forbundet med USA's egen. USA erkender, at potentielle magtforskydninger i det internationale system er en kendsgerning. Perioden 2010  tegner derfor indtil videre et billede af et magtpolitisk fokus og en mindre, nødvendig reduktion i den samlede amerikanske magtprojektion og indsats. 

Den magtpolitiske fokus mod Asien medfører derfor, på baggrund af den i artiklen etablerede optik, en forventning om, at det konstitutionaliserede projekt er udsat på ubestemt tid på det sikkerhedspolitiske område til fordel for en mere bilateral sikkerhedspolitisk magtforankret fokus på interessenterne i det asiatiske område.

2010  Småstatens logiske valg: Regionalt magtpolitisk fokus
Et sikkerhedsmiljø baseret på en magtpolitisk strukturtilgang, kombineret med en hegemon der viser tegn på svækkelse, er i princippet et begyndende brud med den mest grundlæggende præmis i denne artikel. Systemets tilstand er et udtryk for hegemonens valgte tilgang til systemets forvaltning. En svækket hegemon varsler en ny orden, hvor logikken i denne artikel vil blive udfordret. At være unipolær hegemon i et magtpolitisk perspektiv er en enten-eller-tilstand, der ikke er entydigt proportionalt, relativt kvantificerbar. Lidt simplificeret kan man sige, at en unipolær hegemon forvalter hele systemet med egne langsigtede interesser for øje. I tilfælde af at opgaver, hvis varetagelse er væsentlige, fravælges af hegemonen, optimerer hegemonen i princippet ikke længere sin egen situation, og en svækkelse er en kendsgerning. Dette medfører, som en interessant sidebemærkning, også, at magtpolitisk dominans efter et transformationsprojekt er udtryk for en svækkelse, da denne udvikling ikke opgavelogisk er i hegemonens langsigtede interesse. 

En hegemon, der skifter sin – venligtsindede – fokus væk fra staternes nærområde, vil få samme stater til at forholde sig mere pessimistisk til deres egen sikkerhed. Den usikkerhed, hegemonen selv tidligere søgte at reducere i systemet ved at institutionalisere, regelbinde, og lægge begrænsninger på sin egen magt, er nu for alvor på vej væk. Staterne er derved på ny tvunget ud i mere basale og pessimistiske kalkuler vedrørende deres egen sikkerhed. Beregningerne indeholder nu en dimension, som har været neddæmpet under den stærke idealistiske hegemons indflydelse: Hvem vil sørge for min sikkerhed?

Autonomi vil ikke være en ønskelig option og bør undgås for den lille stat, såfremt det er muligt. En bipolær relation er under de givne forhold ikke en reel option for den lille stat. Staten har ikke meget at tilbyde hegemonen, og hegemonen har nok at gøre med at tage vare på sin egen situation. Der er ikke noget overskud. Den magtpolitiske fokus på relative gevinster vil desuden medføre, at prisen for et bilateralt samarbejde vil blive høj for den lille stat. Staten skal i princippet kunne tilbyde hegemonen noget, der opleves som en relativ gevinst i forhold til de udfordringer, hegemonen står overfor. Og igen afledt - de udfordringer, hegemonen er konfronteret med, er ikke enkle: En hegemon, der bevæger sig væk fra sit eget transformationsprojekt, er klar over, at tiden er ved at rinde ud, og at den konstitutionelle idealplan lader til at være uden for rækkevidde. Det er altså eksistentialistiske overvejelser, der skal opvejes, når den lille stat skal finde noget at tilbyde hegemonen for et bilateralt samarbejde.

NATO vil, såfremt institutionen har bevaret sin legitimitet efter hegemonens potentielt hårdhændede behandling under den tidligere periode med magtpolitisk amerikansk dominans, igen være attraktiv. NATO vil først og fremmest af hegemonen ses som et af flere eksempler på etablerede institutioner, der, igen – såfremt de stadig eksisterer og er effektive – kan reducere hegemonens transaktionsomkostninger og nedsætte arbejdsbyrden i forhold til en gruppe af allierede, der ellers ville være bilateralt drænende for den svækkede supermagt. Det er dog væsentligt at holde fast i, at den tilsyneladende genetablerede institutionelle logik udelukkende er en kvasi-logik, der ikke bunder i idealpolitik. Hegemonen har sine egne, kortsigtede, magtpolitiske mål for øje under abandonment og har ikke de fornødne ressourcer til at etablere den idealsituation, der skulle katalysere systemtilstanden fra magtpolitik hen over institutionerne og ind i den konstitutionelle, ideelle sluttilstand. Broen er væk! NATO bliver derved med tiden ”blot” endnu en institution.

Europa skal som konsekvens til at arbejde hårdere for at etablere en effektiv kontekst for sin egen sikkerhed. Dette kan af staterne effektueres gennem både NATO og EU's militære samarbejde. Grundet hegemonens store tilknytning til (sin egen institution) NATO og de relative gevinsters rationale, kan det være ufrugtbart for de europæiske stater at søge sikkerheden entydigt gennem NATO. NATO og EU hænger derved sammen. 

USA kan ikke længere varetage Europas sikkerhedsinteresser (USA's egne i virkeligheden), Dette kræver, at EU overtager de regionale sikkerhedsovervejelser, samkørt med NATO. EU får derved igen sin egen entydige, sikkerhedspolitiske berettigelse. Magtpolitik medfører usikkerhed, der medfører opfattelse af nye trusler, herunder også traditionelle trusler. Dette medfører igen et behov for at kunne håndtere disse. Den russiske invasion af Georgien får som eksempel derved en sikkerhedspolitisk trusselsberettigelse for Europa. Magtpolitiske dynamikker tilskriver logisk fremkomsten på et senere tidspunkt af en ny stormagt, der vil have indflydelse på den danske sikkerhed. Det er derved deduktivt afledt af stigende nødvendighed at forholde sig til territorialforsvaret på ny. Logikken er: Et samlet Europa bør ikke bekymre sig og kan afbøde eksempelvis Ruslands udenrigspolitiske ambitioner. Isolerede stater har det mere vanskelligt, idet de reelt ikke har indflydelse på den etablerede agenda (se eks. Rasmussen 2008 samt Jakobsen 2008). EU vil med et svækket USA og en magtpolitisk funderet tilstand i den vestlige verden med stor sandsynlighed få en væsentlig rolle at spille i forhold til de regionale sikkerhedsovervejelser i det europæiske nærområde.

Danmark vil derfor bedst forvalte sin egen sikkerhedspolitik ved at alliere sig med EU. NATO vil isoleret reelt ikke medføre en gevinst i forhold til den regionale sikkerhedspolitik, idet EU med logikken i denne artikel vil komme til at diktere rammerne for de regionale sikkerhedsstrukturer. En alliance med EU medfører hårdt arbejde. Først forbundet med selve etableringen men også magtpolitisk ved at etablere en fordelagtig egenposition på sigt. Det vil dog uden tvivl være at foretrække sammenlignet med isolation. At stå alene vil være en uønsket situation med en stor grad af resulterende usikkerhed, øgede omkostninger til etablering af sikkerhedsskabende kapabiliteter og en meget begrænset indflydelse på sikkerhedsarkitekturen i Europa.

Konklusion – dansk sikkerhedspolitik som reaktion på den vestlige verdens tilstand
Artiklen har vist, at den vestlige verdensorden siden den Kolde Krig kan siges at have gennemgået to grundlæggende faser, affødt af hegemonen USA's forvaltning af sin plads i systemet af stater i perioden: 

En indledende transformationsperiode der havde til hensigt at transformere det vestlige internationale system hen imod en konstitutionel tilstand. 

Et brud med denne linje, resulterende i en efterfølgende periode præget af amerikansk dominans, indledt af terrorangrebet mod World Trade Center i 2001 og Bush-doktrinen og kun delvis korrigeret siden hen. 

Artiklen har tillige vist, at USA's nyligt annoncerede sikkerhedsstrategiske fokus på Asien med den anlagte teoretiske vinkel varsler en forestående periode med et udpræget magtpolitisk præg, hvor USA ikke længere vil have den samme fokus på Europa som hidtil, grundet en begyndende begrænsning i deres evne til at opretholde et kontinuerligt, globalt outreach. 

Den iagttagede tendens er derved et system, der er på vej mod en ny, mere kynisk magtbalanceringsdynamik.

1990’erne: Det idealpolitiske transformationsprojekt

Artiklen viste vedrørende den første periode, der blev beskrevet, umiddelbart efter afslutningen på den Kolde Krig, at med den stærke hegemon aktivt involveret i institutionaliseringen, og dermed transformationsprojektet, var der for den lille stat i den vestlige verden mest at vinde ved at deltage aktivt i transformationsprocessen. Regelbindingerne udlignede i et vist omfang forskellene i størrelse og var derved til det lille lands fordel i absolutte såvel som relative termer.

Artiklens logik var entydig i en idealpolitisk tid, hvor den stærke magt ønsker at etablere institutionelle bindinger på sin autonomi: Følg hegemonen og sørg for at høste så mange fordele ved samarbejdet som muligt. USA's institutionaliserede sikkerhedssamarbejde, og dermed NATO, ville derfor være det logiske valg for Danmark. Dette stemmer konkluderende overens med den observerede danske adfærd. Danmark valgte i denne periode at fokusere på de multilaterale platforme. Sikkerhedspolitisk var dette for Danmark især ensbetydende med NATO.

2000’erne: Bruddet med transformationsidealet
Det amerikanske skifte fra et idealpolitisk til et magtpolitisk fokus, kombineret med en uformindsket styrke i den efterfølgende periode, affødte en ny magtpolitisk forankret systemtilstand. Jævnfør artiklens teoretiske ræsonnement, vedrørende det umulige i et balancerings forehavende og de derved særdeles begrænsede muligheder for den lille stat i systemet, bevirkede dette, at Danmark som konsekvens logisk ville vælge en mere bilateral line tilpasset den amerikanske sikkerhedspolitik. Den mest oplagte alternative løsning, NATO, var ikke et reelt alternativ, grundet alliancens afhængighed af USA. 

Et medlemsskab i det militære samarbejde i EU ville have bibragt Danmark en mulighed for at reagere mere passivt i perioden, men denne option var ikke umiddelbart tilgængelig, grundet de danske forbehold. Valget var styret af et enten-eller-rationale, der som udgangspunkt var pro-hegemonisk og bilateralt. For Danmark ville det bilaterale valg være det logiske. Et bilateralt sikkerhedssamarbejde med USA ville fortrinsvis være et samarbejde, hvor USA tilbød Danmark generel militær sikkerhed og en barriere mod de store europæiske magters enegang eller dominans. Det ville dog ikke være muligt for Danmark at få nogen væsentlig indflydelse på den førte sikkerhedspolitik i en sådan alliance qua den enorme uligevægt de to parter imellem og den i artiklen belyste magtpolitiske mangel på vilje til egenbegrænsning for hegemonen. Det sås desuden forbundet med store mængder hårdt arbejde med et uvist resultat at etablere en situation, hvor alternativet EU blev muligt. 

Den førte danske politik i perioden var et fortrinsvis bilateralt parallelløb med den amerikanske sikkerhedspolitiske linje. Artiklens logiske valg er dermed i overensstemmelse med den faktisk førte politik.

Den bilateralt forankrede sikkerhedspolitiske linje var ikke optimal for småstaten Danmark, men det til trods var mængden af reelle alternativer begrænset. Der var ikke noget institutionelt alternativ, hvorfor Danmark valgte, som Danmark gjorde. Ikke for at være aktivistisk men fordi Danmark netop ikke ønskede at være det.

2010 : Globale magtforskydninger, USA svækkes
Den danske mulighed for at køre et fordelagtigt sikkerhedspolitisk parallelløb med USA ser ifølge denne artikel ud til snart at ville rinde ud. USA's nedtoning af sit engagement, kombineret med en magtpolitisk fokusering væk fra Europa og over mod Asien, fratager reelt Danmark muligheden for, gennem en aktiv tilpasningspolitik, at indynde sig hos hegemonen. Faren for at blive overset og måske udelukket fra sikkerhedspolitiske beslutninger er en reel bekymring. Danmark har med den nye verdensorden ikke meget at tilbyde USA, der kan medføre et fremadrettet bilateralt samarbejde. Særligt ikke på betingelser der er i dansk interesse. Danmark er, som det er blevet vist med det valgte perspektiv, en lille brik i et magtpolitisk spil. Det kan forventes, at den globale stormagtspolitik vil være af overvejende magtpolitisk karakter den kommende tid. Danmark må afledt søge at kompensere for sin størrelse ved at indgå i en alliance på det sikkerhedspolitiske område, der i nogen grad kan sikre forudsigelighed i systemet – ud fra et dansk perspektiv – og dermed skabe de bedste fremtidige vækstbetingelser for landet. Med USA ude af billedet som en reel option er EU det rationelle valg.

I et magtpolitisk forankret sikkerhedsrationale, hvor hegemonens evne til at håndtere hele det globale system ikke længere er til stede, og hvor Europa ikke er i hegemonens fokus, er der ifølge artiklens analyse brug for, at Europa selv overtager føringen vedrørende de regionale sikkerhedsovervejelser. Danmark vil derfor bedst forvalte sin sikkerhedspolitik ved at alliere sig med EU. At stå alene vil være en uønsket situation med en stor grad af resulterende usikkerhed, øgede omkostninger til etablering af sikkerhedsskabende kapabiliteter og en meget begrænset indflydelse på sikkerhedsarkitekturen i Europa. En aktiv deltagelse i det militære samarbejde i EU vil give Danmark en række muligheder for indflydelse på den regionale sikkerhedspolitik. Alternativet, som er isolation, indebærer risikoen for en stigende grad af marginalisering og isolering af Danmark. NATO vil naturligvis stadig være væsentligt for Danmark, men organisationen vil forventeligt fremadrettet komme til at indeholde en europæisk dimension, der i stadigt større omfang er båret af EU's militære samarbejde.

Det er i artiklens optik derfor logisk, at en afskaffelse af EU-forbeholdet vedrørende det militære samarbejde nu igen får ekstra sikkerhedspolitisk fokus og kan ses som en væsentlig del af tendensen i dansk sikkerhedspolitik.

Danmark udtrykker gennem de betragtede tendenser for den sikkerhedspolitiske agenda en erkendelse af, at magtpolitik igen, eller fortsat, er en realpolitisk kendsgerning, der skal betragtes som et helt grundlæggende vilkår – en præmis! Det kan ligeledes gennemgående i artiklen konkluderes, at en aktiv dansk udenrigspolitik kan betragtes som evnen og viljen til at tilpasse sig et system, hvis grundlæggende dynamikker er udenfor dansk indflydelse.

Denne artikel peger dermed konkluderende på, at snarlig dansk deltagelse i EU's militære samarbejde er det logiske reaktive, systemdikterede sikkerhedspolitiske valg for Danmark. Ikke som afsæt for en liberalistisk optimering af absolutte gevinster ved samarbejde, men snarere som en realistisk begrænsning af relative omkostninger ved at lade være. 

Artiklens logik, der tog afsæt i den hegemoniske forvaltning af den vestlige verdensorden, leder dermed frem til et resultat, der er gennemgående kongruent med de observerede tendenser i dansk sikkerhedspolitik. 

Præsident de Gaulle meddelte i 1966, at Frankrig ville forlade det militære samarbejde i NATO. I 2009 trådte de ind i det igen. De franske bekymringer vedrørende suverænitetsafgivelse til atlantpagten, blev overtrumfet af ønsket om at få sikkerhedspolitisk indflydelse.

På samme måde kan de danske EU forbehold betragtes som en restriktion på Danmarks evne til at udnytte de af systemets tilstand dikterede muligheder til at føre en optimeret sikkerhedspolitik. Det er værd at bemærke, at en ændring på dette udelukkende er en dansk beslutning. Der er altså ikke én eneste ekstern faktor, der indgår i denne væsentlige restriktion på dansk udnyttelse af de forhåndenværende muligheder.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:
mt_3-2012.nov_.pdf

 

Litteraturliste


Kilder

Albright, Madeleine (1998) Statement on NATO enlargenment, 24 February 1998, http://www.fas.org/man/nato/congress/1998/98022407_tpo.html

Baylis, John & Smith, Steve (2001) The globalization of world politics, New York, Oxford university press

Baylis, John; Smith, Steve; Owens Patricia (2011) The globalization of world politics, (5. udgave) Oxford: University press

Bruun Rapporten (2003) De sikkerhedspolitiske vilkår for dansk forsvarspolitik. Forsvarsministeriet

Bush, George (2001) Speech to the Congress and the Nation, 20. september 2001, http://www.washingtonpost.com/wp-srv/nation/specials/attacked/transcript...

Cooper, George (2008) The Origin of Financial Crisis: Central Banks, Credit Bubbles and the Efficient Market Fallacy, Random House Inc.

Fischer Joschka (2008) I'm not convinced: Der Irakkrieg und die rot-grünen Jahre, Oxford: University press

Fischer, Joschka, Tysklands udenrigsminister 1998-2005 (2003) Spiegel Interview: "America Had No Verdun", NY Times (Valgt grundet oversættelse), publiceret 24 marts 2003, http://www.nytimes.com/2003/03/24/international/europe/24SPIEGEL.html?pa...

FN resolution 1441 (2002) Sikkerhedsrådsresolution 1441, af 8. november 2002, FN Sikkerhedsråd, http://daccess-ods.un.org/TMP/9676641.22581482.html

Folkeafstemning (2000) Folkeafstemning om euroen 2000. Folketinget, EU Oplysningen: http://www.euo.dk/dkeu/dk/afstemninger/afstemning/2000/

Forsvarskommissionen (1997) “Fremtidens Forsvar”, Forsvarsministeriet

Gilpin, Robert (1981) War and change in world politics, New York, Cambridge university press

Gorbachev S. Mikhail (1996) Memoirs, Columbia: University press

Hansen, Birthe og Wivel, Anders (2009) Security strategies and american world order – lost power, Oxon: Routledge

Haugaard M (2006) Conceptual confrontation, hegemony and power: concensus and coercion in contemporary politics, Lanham MD: Lexington Books

Heurlin, Bertel (2007) Nationen eller verden? De nordiske landes forsvar i dag, København: Hans Reitzels Forlag 

Holm, Hans Henrik (1997) Denmark´s active internationalism. Advocating international norms with domestic constraints. Danish Foreign Policy Yearbook 1997, København: DUPI

Holm, Hans Henrik (2002) Danish foreign policy activism: The rise and decline, I Danish Foreign Policy Yearbook 2002, København: DUPI.

Hækkerup, Nick (2012) Vi afskæres fra verdens brændpunkter, Altinget: www.altinget.dk/eu/printartikel.aspx?id=122590

Ikenberry, G. john (2001) After Victory, Princeton; Princeton University Press

Ikenberry, G. John (2005) Power and liberal order: American post-war order in transition, International relations of the Asia pacific, volume 5 133-152

Ikenberry, John G (1999) Liberal hegemony and the future of American world order, in: Paul, T. V. & Hall, John A. (1999) International order and the future of world politics, s123-146: Cambridge, University press

Ikenberry, John G (2009) Liberal Internationalism 3.0: America and the Dilemmas of Liberal World Order, perspectives on politics, 7 (1) 71-88

Ikenberry, John G; Mastanduno, Michael; Wohlforth, William C (2011) International relations theory and the consequences of unipolarity, Cambridge: Princeton university press

Jakobsen, Peter Viggo (2008) Rusland er ligegyldig – fuld fart frem, i Mortensen, Hans (2008) Helt Forsvarligt, Danmarks militære udfordringer i en usikker fremtid, København, Gyldendal.

Parsi Vittorio E (2003) Partners or Rivals? European-American Relations After Iraq: Milano, Vita e Pensiero

Pedersen, Rasmus Bruun (2012) Fra aktiv internationalisme til international aktivisme: Udvikling og tendenser i dansk udenrigspolitisk aktivisme. I ”Politica” nr 1. 2012 111-131, Tidsskrift for politisk videnskab, Syddansk universitet: Universitetsforlaget

Rasmussen, Mikkel Vedby (2008) Danmark har ingen Ruslandpolitik, udenrigs 2008 (4) 40-47. Det udenrigspolitiske selskab, http://udenrigs.dk/

Regeringen (2011) regeringens sikkerhedspolitiske redegørelse 2011 af 8/12 – 2011. Redegørelse nr. R5 (8/12 2011), Folketingstidende, Regeringen

Regeringen (2012) En ny sikkerhedspolitik. Kronik i jyllandsposten 20. januar 2012 af Villy Søvndal, udenrigsminister (SF), Nick Hækkerup, forsvarsminister (S), Christian Friis Bach, udviklingsminister (R): http://jp.dk/opinion/kronik/article2669577.ece

Udenrigsministeriet (2003) En verden i forandring. Regeringens bud på nye prioriteter i Danmarks udenrigspolitik. København: Regeringen

USA (2010) US National Security Strategy, Washington maj 2010 

USA (2011) US National Military Strategy – Redefining America´s military leadership, Department of Defense, Washington 8. februar 2011

USA (2012) Defense Strategic Guidance, Sustaining U.S. Global leadership: Priorities for the 21st century, Department of Defense, Washington 3. januar 2012 

Wivel Anders (2009)En småstat som stormagt? Artikel i: Globaliseringens udfordringer, Viborg: Special trykkeriet

Woodward Bob (2004) Plan of Attack, New York, Simon and Schuster.

 

Kommentarer

Artiklen forudsætter at der for europæisk vedkommende manifesterer sig en trussel som Danmark geopolitisk må forholde sig til. Herudover at amerikansk magtpolitik er direkte kontraproduktiv ift. den vestlige verdens økonomiske og sikkerhedspolitiske interesser.

Såfremt NATO ikke længere skal være den overordnede sikkerhedspolitiske ramme for europæisk stabilitet, må vi forvente at en anden stat skal overtage den regionale hegemoni. Uagtet at EU er en sammenslutning af selvstændige stater, er det indlysende at tysk magtpolitik institutionaliseres og udtrykkes i det europæiske samarbejde, og ligeledes at dansk sikkerhedspolitik skulle tilpasses enten tysk, fransk eller britisk sikkerhedsrationale. Hvorvidt Danmark således ville få gavn af en tilslutning til EU's forsvarssamarbejde er derfor tvivlsomt.

Danmark, UK, Holland, Sverige og Norge er maritime nationer, og har klare økonomiske interesser rundt om i verden, hvilket ikke nødvendigvis er tilfældet i Tyskland, som er eksponeret for russisk magtpolitik ifm. energieksport m.v. Det er derfor mere sandsynligt at Danmark sammen med briterne, og resten af skandinavien, distancerer sig yderligere fra det europæiske projekt og søger at pleje sine interesser blandt ligesindede, og ligeledes sikkerhedspolitisk indretter os efter en britisk/skandinavisk virkelighed, hvadenten den hedder arktis eller Suez. Der er ingen garanti for europæisk loyalitet overfor Danmark, og slet ikke set i lyset af netop vores tvivlsomme opbakning til projektet til dags dato.

Del: