Danmark i Sikkerhedsrådet: FN’s rolle i terrorbekæmpelse

Vi er medlem af FN’s mest magtfulde organ på et tidspunkt, hvor organisationen er i færd med at omstille sig til en ny sikkerhedspolitisk situation. FN drøfter netop nu, hvilke reformer, der skal til for at gøre organisationen i stand til at håndtere de nye udfordringer og trusler, som verdenssamfundet står over for. En vigtig milepæl i reformprocessen vil være FN-topmødet den 14.-16. september 2005, hvor det forhåbentlig lykkes de 191 medlemslande at enes om en kurs, der sikrer FN en central rolle i løsningen af det 21. århundredes problemer – krige, konflikter og terrorisme, sult, sygdom og fattigdom.

Foto: Forsvaret.dk

Der er et klart behov for at reformere FN. Trusselsbilledet har ændret sig, og FN’s relevans afhænger af, om FN kan omstille sig fra den sikkerhedspolitiske situation efter 2 verdenskrig, hvor organisationen blev formet, til nutidens udfordringer. På samme måde afspejler regeringens prioriteter for medlemskabet af Sikkerhedsrådet vores overbevisning om, at FN må imødegå de nye trusler konsekvent og effektivt. Bekæmpelse af terror er derfor en af prioriteterne. Konkret kommer det til udtryk gennem det danske formandskab for FN’s komité for terrorbekæmpelse (CTC).
Som oplæg til FN-topmødet har FN’s Generalsekretær, Kofi Annan, fremlagt sit forslag til en reformpakke i rapporten ”In Larger Freedom”. Rapporten indeholder forslag til styrkelse af FN’s rolle i forhold til udvikling, sikkerhed, menneskerettigheder samt til reform af FN’s institutioner. I erkendelse af, at terrorisme er en af de største trusler mod fred og sikkerhed, indeholder rapporten konkrete forslag til at styrke FN’s rolle i terrorbekæmpelse. Jeg vil i denne artikel argumentere for, hvorfor disse forslag er centrale i forhold til FN’s arbejde med terrorbekæmpelse, herunder i CTC. Det gælder både udarbejdelsen af en samlet strategi for FN’s indsats mod terrorisme og enighed om en definition på terrorisme. Jeg vil runde af med nogle betragtninger om, hvordan et land som Danmark kan påvirke arbejdet i FN med terrorbekæmpelse som konkret eksempel.

FN’s rolle i terrorbekæmpelse

FN fanger ikke terrorister og afslører ikke planer om terrorangreb. Det er det enkelte lands ansvar – en opgave, der påhviler de nationale efterretningstjenester og politimyndigheder. FN’s rolle er i stedet at fastlægge rammerne for, hvad hver enkelt stat skal gøre i kampen mod terror. Det er kun FN, som kan løfte denne opgave, da terrortruslen er global og grænseoverskridende. Den nye terrorisme udnytter nemlig den globaliserede verden og dens virkemidler. Den kan ved hjælp at moderne kommunikationsteknologi og øget mobilitet etablere verdensomspændende netværk, som gør det muligt at sprede terroraktiviteterne over flere lande. Derfor er også vi i Danmark afhængige af, at man i fjerntliggende lande i fx Sydøstasien eller Mellemøsten sætter effektivt ind mod terrornetværk. Dette er blevet understreget yderligere ved de nylige terroranslag i London.
Formålet med arbejdet i FN er således at fjerne terroristernes fristeder. Hvis ikke vi i FN havde fastsat de grundlæggende normer, som alle stater skal opfylde, ville terrornetværk i endnu større grad kunne gå efter det svage led i kæden – det land, hvor man af en eller anden grund enten ikke kan eller ikke ønsker at forhindre terrorister i at planlægge og gennemføre terrorangreb.
FN var allerede inden terrorangrebene den 11. september 2001 det centrale forum for at fastlægge rammerne for den globale kamp mod terrorismen. FN’s Generalforsamling og særorganisationerne har siden 1970’erne vedtaget tretten konventioner og protokoller, som forpligter staterne til gennem konkrete indsatser og gennem deres lovgivning at sætte ind mod specifikke typer af terroraktiviteter, som fx flykapring, bomber, terrorfinansiering og gidseltagning. Derudover indførte Sikkerhedsrådet efter terrorangrebene på de amerikanske ambassader i Kenya og Tanzania i 1999 sanktioner mod Al Qaida og Taleban, og Sikkerhedsrådet opdaterer løbende en liste over personer og organisationer, som er omfattet af sanktionerne.
Begivenhederne den 11. september 2001 gjorde det imidlertid klart, at der var brug for en langt mere intensiv indsats fra FN’s side i kampen mod terror. Umiddelbart efter terrorangrebene vedtog Sikkerhedsrådet derfor resolution 1373, som pålægger medlemsstater en række vidtgående forpligtelser til at bekæmpe terrorisme. Resolutionen indeholder krav om at kriminalisere terroraktiviteter, ligesom staterne fx skal forhindre terrorfinansiering, herunder ved indefrysning af terroristers midler. Opgaven med at overvåge staternes efterlevelse af forpligtelserne i resolution 1373 varetages af CTC, som Danmark overtog formandskabet for den 1. april 2005.
FN er altså allerede aktiv i kampen mod terror, men der er behov for en ny og mere sammenhængende tilgang. FN har brug for en samlet strategi. Terrortruslen er kompleks og sammensat. Det varierer fra land til land, hvad det er, der får folk til at angribe uskyldige civile, og ofte fremstår formålet med angrebet som meget diffust. De forhold, der kan føre til rekruttering til terrorisme, spænder vidt: Faktorer som fremmedgørelse i forhold til det omgivende samfund eller frustration over manglende politiske og økonomiske fremskidt kan spille en rolle. Ligeledes kan vrede over konflikter og udenlandsk besættelse skabe opbakning til terror. En strategi må derfor omfatte et bredt spektrum af initiativer. Det er den erkendelse, der ligger bag FN’s generalsekretærs forslag til en strategi mod terrorisme. 

En samlet FN-strategi mod terrorisme

I Madrid omkring 1-års dagen for terrorangrebet på den spanske hovedstad skitserede FN’s Generalsekretær en samlet FN-strategi mod terrorisme, der omfatter både bløde og hårde indsatser med langt og kort sigte. Strategien omfatter fem grundlæggende indsatsområder:

Forbygge støtte eller rekruttering til terrorisme.
Afskære terrorister adgang til finansiering og materialer til brug for terroraktiviteter.
Afholde stater fra at støtte terrorisme.
Udvikle staters kapacitet til bekæmpelse af terrorisme.
Beskytte menneskerettigheder i indsatsen mod terrorisme.

Denne flerstrengede strategi er i overensstemmelse med målsætningerne for den danske politik for bekæmpelse af international terrorisme, som beskrevet i regeringens redegørelse fra juni 2005 om indsatsen mod terrorisme. Redegørelsen kan findes på Udenrigsministeriets hjemmeside, www.um.dk. Det er afgørende, at man både sætter ind mod terrorisme her og nu - fx ved at forhindre terrorfinansiering og ved at hindre terrorister i at få adgang til masseødelæggelsesvåben - og at man samtidig gennem en langsigtet indsats arbejder for at modvirke de grundlæggende forhold, der danner grobund for ekstremisme og intolerance, eksempelvis gennem udviklingsbistand og konfliktforebyggelse.
En strategi, der enten kun omfatter tiltag med kort sigte, eller kun fokuserer på langsigtede indsatser, risikerer at forfejle målet. Det er indlysende, at vi her og nu skal slå hårdt ned på terrornetværk og forhindre, at de får adgang til de penge, og de materialer, som de spreder skræk og rædsel med. Samtidig skal der sættes ind med langsigtede indsatser for at imødegå rekruttering af en ny generation af terrorister og undgå at skrøbelige stater udvikler sig til fristeder for terrorister. Der skal ændres ved nogle helt grundlæggende samfundsforhold, først og fremmest i Mellemøsten, og i Europa skal vi imødegå den radikalisering, som finder sted i visse ekstremistiske muslimske miljøer. Ellers risikerer vi, at vi om 20-30 år står over for en endnu større trussel, end den vi i dag forsøger at dæmme op for.
  FN’s strategi mod terrorisme har som overordnet formål at skabe en mere sammenhængende indsats, som også indebærer, at hele FN-systemet involveres i kampen mod terror. Siden 11. september 2001 har Sikkerhedsrådet stået i spidsen for FN’s indsats. Det er naturligt, fordi Sikkerhedsrådet har til opgave at opretholde international fred og sikkerhed. Men netop pga. terrortruslens kompleksitet er det nødvendigt at anvende et bredt spektrum af midler, hvoraf nogle er uden for Sikkerhedsrådets arbejdsområde. Det drejer sig især om at inddrage FN’s udviklingsprogrammer, fordi mange udviklingslande lider under terror, men mangler den nødvendige kapacitet til at bekæmpe terrorisme. Med Kofi Annans lancering af en strategi har han givet et klart signal til hele FN-systemet om, at det er nødvendigt at engagere sig i kampen.
Regeringen har længe ønsket en stærkere og mere sammenhængende FN-indsats på området. Derfor samlede vi forud for Generalsekretærens præsentation af strategien en række internationale eksperter i København, der gav deres bud på en strategi. Disse anbefalinger gav jeg videre til Kofi Annan, og hans oplæg inddrager en række af de forslag, der fremkom i København. Det gælder fx behovet for at inddrage hele FN-systemet, herunder udviklingsprogrammerne, i terrorbekæmpelse, samt den politiske betydning af at enes om en definition på terrorisme.
Jeg vil i det følgende gennemgå strategiens fem indsatsområder i forhold til FN’s indsats mod terror, herunder i CTC.
I arbejdet med at forebygge støtte til terrorisme fremhæver FN’s Generalsekretær betydningen af en fælles definition på terrorisme. Hvorfor er en fælles definition så vigtig? Fordi det sender et klart politisk signal om, at terrorhandlinger ikke kan retfærdiggøres, uanset hvilket motiv der ligger bag. FN’s Generalsekretær har foreslået en fælles definition, der fastslår, at terrorisme er enhver voldelig handling rettet mod civile med det formål at skræmme en befolkning eller tvinge en regering eller international organisation til at handle på en bestemt måde.
En fælles definition skal gøre det klart for alle – stater og civilsamfund, politiske og religiøse ledere – at terror er uacceptabel. Det er også et signal til de mennesker, der lever i undertrykkelse og oplever frustration over deres politiske, økonomiske og sociale situation, at terror ikke accepteres og derfor ikke er en farbar vej. Frihedskamp er ingen undskyldning for terror, for i modsætning til en terrorist går en frihedskæmper efter besættelsesmagten og ikke uskyldige civile.
Opbakning bag en fælles definition vil give FN den nødvendige legitimitet til at tage kampen op mod de kræfter, der opildner til terror og forleder mennesker - ofte vrede, unge mænd  - til at tro, at det er den rette vej ud af deres miserable situation. FN må og skal vinde den værdikamp, for ellers vil truslen vokse. Det vil også give styrke til de moderate kræfter i muslimske lande, som er presset af radikale miljøer, hvor terror betragtes som et legitimt middel. Det er afgørende, at der bakkes op om de moderate kræfter, for det står i stigende grad klart, at kampen mod terror ikke er et udtryk for sammenstød mellem civilisationer, men et sammenstød inden for civilisationer.
Enighed om en fælles definition kan ligeledes bane vej for enighed om en overordnet konvention mod terrorisme, som vil supplere de 13 specifikke konventioner og lukke eventuelle huller i staternes retlige forpligtelser til at bekæmpe terrorisme. Forhandlingerne om den overordnede konvention har længe været fastlåst netop pga. spørgsmålet om frihedskamp, men den seneste udvikling giver anledning til optimisme. Udover Generalsekretærens forslag til en fælles definition blev der nemlig den 13. april 2005 opnået enighed om en konvention om nuklear terrorisme, som var den sidste udestående af de specifikke konventioner.
Strategiens fire øvrige indsatsområder handler om at bekæmpe terrorisme og i den forbindelse sikre beskyttelse af menneskerettigheder. Alle områder relaterer sig i høj grad til arbejdet i Sikkerhedsrådet og CTC.

Sikkerhedsrådets arbejde og CTC

CTC er omdrejningspunktet for FN’s indsats mod terrorisme. Komiteen følger medlemsstaternes gennemførelse af sikkerhedsrådsresolution 1373. Den globale opbakning til CTC’s arbejde er bl.a. kommet til udtryk ved, at det er første gang, at samtlige 191 medlemsstater har aflagt rapport om deres gennemførelse af en sikkerhedsrådsresolution. Som formand for komiteen har vi derfor et stort ansvar for at fastholde denne opbakning. Vores prioriteter for arbejdet i komiteen overlapper i høj grad med de indsatsområder, som FN’s Generalsekretær har skitseret i sit forslag til en strategi.
Formålet med sikkerhedsrådsresolution 1373 hænger sammen med det andet indsatsområde i Generalsekretærens strategi om at afskære terrorister fra at kunne gennemføre angreb. Fokus har især været på at stoppe pengestrømmen til terroraktiviteter. I den forbindelse arbejder det danske formandskab for, at CTC vedtager standarder for, hvordan man mest effektivt sætter ind mod finansiering af terrorisme. Hermed vil CTC kunne vejlede medlemsstaterne i, hvordan de bedst gennemfører resolutionen på det pågældende område. Under vort formandskab vil vi arbejde på at få vedtaget standarder for de andre områder, der er dækket af resolutionen – f.eks. anti-terrorlovgivning, transportsikkerhed og grænsekontrol.
Strategien fremhæver behovet for at afholde stater fra at støtte terrorisme. Dette er en opgave, som påhviler Sikkerhedsrådet. Således indførte Sikkerhedsrådet sanktioner over for Libyen, da landet blev sat i forbindelse med bl.a. terrorangrebet på PanAm flyet over Lockerbie i 1988. 
Der er imidlertid en række udviklingslande, som har den politiske vilje, men ikke den nødvendige kapacitet til at bekæmpe terrorisme. Kofi Annan har derfor helt ret, når han i strategien peger på behovet for at udvikle landenes evne til at bekæmpe terrorisme. Fra dansk side giver vi det høj prioritet at styrke CTC’s rolle som formidler af teknisk bistand til disse lande. Deres statsstrukturer er endnu ikke i stand til at afskære pengestrømmen til terrornetværk, og deres politi, retsvæsen og finanstilsyn mangler ressourcer til at efterforske og strafforfølge terrorister. Eksperterne i FN’s udviklingsprogrammer har stor erfaring i at hjælpe udviklingslande med at opbygge et regeringsapparat og sikre god regeringsførelse, hvilket er en forudsætning for en effektiv indsats mod terrorisme. Det er de skrøbelige stater med svage statsstrukturer, udbredt korruption og organiseret kriminalitet, som udgør den største fare. De er potentielle fristeder for terrornetværk og træningslejre, som vi så det i Afghanistan.
I den forbindelse kan de regionale organisationer komme til at spille en central rolle. De regionale organisationer er et naturligt bindeled mellem CTC og de enkelte medlemsstater. I Europa har EU i høj grad dannet rammen for de europæiske landes gennemførelse af resolution 1373. På samme måde kan AU i Afrika og ASEAN i Sydøstasien være rammen om den regionale indsats mod terrorisme. Også dér opererer terrornetværk på tværs af landegrænser, og et regionalt samarbejde om at definere fælles løsninger vil både give bedre resultater og sikre øget engagement.
Endeligt indgår behovet for at beskytte menneskerettighederne i indsatsen mod terrorisme. Her må vi ikke gå på kompromis, for så risikerer vi at miste de åbne, demokratiske samfund, som vi netop ønsker at beskytte. Derudover er en indsats mod terrorisme, der samtidig tilgodeser de grundlæggende frihedsrettigheder, den mest holdbare vej. En hårdhændet indsats risikerer at bære ved til det bål af mistillid, frustration og had, som i forvejen kan lede til opbakning til terrorisme. Under vort formandskab vil vi derfor arbejde for, at CTC indgår i en dialog med FN’s medlemsstater med henblik på at sikre en bedre beskyttelse af grundlæggende rettigheder i de nationale anti-terrorlovgivninger. Konkret har vi støttet afholdelsen af et seminar, som FN’s menneskerettighedskommissær står for, og som har til formål at vejlede medlemsstaterne i, hvordan menneskerettigheder indtænkes i terrorbekæmpelse.

Konklusion

Terrornetværk forsøger at udnytte huller i det internationale samfunds indsats mod terrorisme. De søger fristeder, hvor de uden indblanding fra myndighederne kan hverve og træne medlemmer, overføre og modtage penge samt planlægge terroranslag. Det er derfor afgørende, at alle stater har deres anti-terrorlovgivning på plads, og at den føres ud i livet på effektiv vis. Dette er netop, hvad CTC har fået til opgave at sikre. Danmarks formandskab for komiteen er en enestående mulighed for at præge FN’s arbejde med terrorbekæmpelse, men i allerhøjeste grad også et meget stort ansvar. Som formand for CTC skal vi samle FN’s medlemsstater om en styrket indsats mod terrorisme og sikre, at den globale opbakning til terrorbekæmpelse fastholdes. I vores globaliserede verden kan eksistensen af fristeder for terrorister, uanset hvor fjernt fra Danmark de måtte ligge, få fatale konsekvenser for vores egen sikkerhed. Derfor er det helt centralt, at man i FN forpligter hinanden på at gøre livet så svært som muligt for alverdens terrorister.
Hvordan får et land som Danmark indflydelse på den internationale dagsorden – i dette tilfælde FN’s rolle i kampen mod terror? For det første har vi nogle særlige forudsætninger, som bl.a. gør os i stand til at løfte opgaven som formand for CTC. Danmark har internationalt og i FN et godt omdømme som et land, der gennem en upartisk optræden og efterlevelse af de principper og synspunkter, vi selv forfægter, kan bygge bro mellem forskellige holdninger og få modstridende interesser til at mødes. Dette er vigtigt for at undgå, at kampen mod terrorisme udvikler sig til en konflikt mellem religioner eller en konflikt mellem Vesten og udviklingslandene. Her giver årtiers udviklingsarbejde med den tredje verden gode forudsætninger for netop at fastholde en global opbakning til FN’s rolle i indsatsen mod terror.
For det andet handler det om diplomatisk knofedt. Som lille land kan vi ikke ”bokse” os igennem ved hjælp af vores tyngde. I stedet er det vigtigt, at vi har vores prioriteter på plads og erfaring i at være en aktiv deltager i internationalt samarbejde. Vi ved, hvilke kampe, vi vil kæmpe, og vi har erfaring i at skabe de nødvendige alliancer.
For det tredje er der vort medlemskab af EU. Hvis det på FN-topmødet den 14.-16. september 2005 lykkes at opnå enighed om reformer, herunder på terrorismeområdet, vil det i høj grad skyldes EU. Blandt EU-landene er der af naturlige grunde forskellige interesser i forhold til spørgsmålet om udvidelsen af Sikkerhedsrådet, men på substansområderne er der i høj grad fælles fodslag. EU’s beslutning om samlet at ville opfylde FN’s målsætning på 0,7 pct. i udviklingsbistand kan få stor betydning i arbejdet med at skabe enighed mellem Vesten og udviklingslandene om omstilling af FN til de nye sikkerhedstrusler. På den måde og på det område er EU i FN-regi en supermagt. Danmarks mulighed for at påvirke den internationale dagsorden går i høj grad via EU – især når vi igen træder ud af Sikkerhedsrådet.
Danmark har således forudsætningerne for og viljen til at bidrage til, at man i FN enes om at styrke organisationens rolle i kampen mod terrorisme – vor tids store udfordring.

PDF med originaludgaven af Militært Tidskrift hvor denne artikel er fra:

militaert_tidsskrift_134.aargang_nr.3_2005.pdf

Litteraturliste

Del: