Arktiske usikkerheder. Fem trusler mod det fredelige samarbejde i det høje nord

Anmeldt af Per Lachmann

Arktiske usikkerheder.  Fem trusler mod det fredelige samarbejde i det høje nord af Jon Rahbek-Clemmensen. DIIS-rapport nr. 2014-20, udgivet af DIIS’s Forsvars- og Sikkerhedspolitiske Studier for Forsvarsministeriet. 48 sider, ill. ISBN 978-87-7605-699-5 (Print). Gratis download ved DIIS. http://www.diis.dk/files/media/images/publications/covers/diisreport2014...

Foto: diis.dk

Rigsfællesskabet vedtog i 2011 en såkaldt arktisk strategi for tiden indtil 2020. Strategien blev fastlagt gennem forhandlinger mellem regeringen og de to selvstyre-regeringer i Grønland og Færøerne. Den arktiske strategi skal revideres i 2014-15, og med henblik herpå har Jon Rahbek-Clemmensen (PhD, forsker ved International Sikkerhed på DIIS) udarbejdet en rapport om ”ARKTISKE USIKKERHEDER.  Fem trusler mod det fredelige samarbejde i det høje nord.” DIIS-rapport nr. 2014-20 er en del af DIIS’s Forsvars- og Sikkerhedspolitiske Studier for Forsvarsministeriet.

Rapporten er med et smukt billedmateriale på knap 40 sider + noter. Den gennemgår de latente konflikter i Arktis, som med rette beskrives som et relativt fredsommeligt område, hvor de 5 arktiske kyststater (Rusland, Canada, USA, Norge og Kongeriget Danmark (Grønland) og de tre øvrige arktiske stater (Sverige, Finland og Island) samarbejder såvel bilateralt som multilateralt bl.a. gennem Arktisk Råd.

Arktisk Råd beskrives som en særdeles velfungerende international organisation, hvilket er ganske i overensstemmelse med den generelle opfattelse i Kongeriget. Allerede i den Arktiske strategi 2011-2020 gives dog udtryk for ønsket om, at Arktisk Råd opgraderes fra en decision shaping til en decision makingorganisation. For hvis man skal være helt ædruelig, så er Arktisk Råd pt. næppe som organisation betragtet mere end et velorganiseret forum for samarbejde mellem de deltagende stater. Den har intet besluttende ministerråd, som vi kender det i andre internationale organisationer, og kun én yderst beskeden struktur og behandler i øvrigt ikke sikkerhedspolitiske emner.  

Rapporten handler ikke om aktuelle konflikter i Arktis, men derimod om de latente konflikter som kan tænkes at skabe splid i Arktis i fremtiden, og den beskæftiger sig med, hvordan Rigsfællesskabets strategiske tænkning omkring Arktis bør formes. Et hovedsigte for rapporten er at inddrage den bredere offentlighed i debatten om Arktis. Embedsmænd og eksperter er efter forfatterens opfattelse allerede godt klædt på i denne debat.

Rapportens fortjeneste er, at den på forbilledlig klar måde opridser 5 risikofaktorer for en fortsat fredsommelig udvikling af Arktis.

Først og utvivlsomt farligst vurderer rapporten, at en forværring af de globale relationer mellem Rusland og Vesten på grund af Ukraine eller andre tilsvarende stridspunkter kan smitte af på Arktis uanset, at dette ikke i sig selv er i nogle af landenes interesse. Rusland, der i rapporten betegnes som den største arktiske stat, antages således at have sin primære arktiske interesse i udviklingen af Nordøstpassagen som en økonomisk givtig handelsrute, og måske især udvinding af energi og andre råstoffer i det enorme arktiske russiske område. Hertil kræves iflg. rapporten vestlige investeringer, der lettest tiltrækkes, hvis der hersker stabilitet og venskabelige forbindelser.  I udenrigsministerens redegørelse til Folketinget om udviklingen i Arktis (Redegørelse R3 af 9/10 2014) gives udtryk for, at Kongeriget – ligesom de øvrige arktiske stater – for indeværende mener, at samarbejdet med Rusland om Arktis bør holdes adskilt fra Ukraine-konflikten.  At Udenrigsministerens rapport begrænser sig til at tale om hvordan man for indeværende forholder sig, mere end antyder, at man ikke tør udelukke at, konflikten på sigt kan eskalere til også at omfatte samarbejdet i Arktis.

Det andet mulige konfliktpunkt er den såkaldte Nordøstpassage, der inden for en årrække forventes kommercielt sejlbar og vil være en kortere rute mellem Nordeuropa og Kina end Suez-ruten. Her forudser rapporten, at konflikter mellem Ruslands ønske om maksimal kontrol med og økonomisk udbytte af passagen kan skabe konflikt med USA og andre søfartsnationers ønske om fri sejlads.  (Nordvestpassagen og de spændinger som eksisterer mellem amerikanske og canadiske interesser omtales ikke, skønt Nordvestpassagen netop går igennem grønlandsk/canadisk farvand.  Man må formode, at rapportens forfatter – formentlig med rette – går ud fra, at sådanne problemer løses i en amerikansk-canadisk dialog.)

Et åbenlyst konfliktpunkt er de overlappende krav på kontinentalsokkelområder ud over den allerede gældende 200 sømil grænse. Her er de fem lande med arktisk kontinentalsokkel ved den politisk, men ikke juridisk bindende Ilulissat-erklæring fra 2008 blevet enige om at løse deres grænsestridigheder i overensstemmelse med FNs havretskonvention og andre folkeretlige regler. Dette indebærer – kort fortalt – at to stater med overlappende sokkelkrav uden for 200 sømilsgrænsen skal forhandle sig til rette. Men vil dette være tilstrækkeligt til at undgå ensidige – evt. militære - handlinger, hvis forhandlingsmodellen ikke giver løsninger, der tilfredsstiller russerne?  Rapporten anfører, at der ikke forventes at være væsentlige rigdomme gemt i kontinentalsoklens bund udenfor de 200 sømil, som er den nuværende kontinentalsokkelgrænse, men er opmærksom på, at dette ikke nødvendigvis får stater til at opgive, hvad de opfatter som deres rimelige territorialkrav.

Holdningsforskelle mellem Rusland og de øvrige arktiske stater i forhold til at give Kina medindflydelse på udviklingen i Arktis udgør en fjerde mulig konfliktflade. Rusland skønnes mere modvillig overfor kinesisk deltagelse i Arktis-samarbejdet end de øvrige arktiske stater.

Endelig er det et faktum, at de fleste stater øger deres militære kapaciteter i Arktis. Rapporten påpeger at dette kan – men ikke behøver – at føre til et rustningskapløb og deraf følgende mulige forværringer af det politiske klima.

Rapporten giver næppe nye indsigter på de fem nævnte områder, men bygger på allerede tilgængelig forskning og officielle tilkendegivelser. Men den formidler på en klar og letforståelig måde de helt overvejende optimistiske vurderinger om samarbejdet i Arktis.

Rapporten peger på nogle vanskelige valg eller prioriteringer som må træffes, når Rigsfællesskabets arktiske strategi skal revideres, eller når den senere skal omformes til praksis. Skal Kongeriget være imødekommende overfor Kinas interesser i Arktis mod at få kinesiske indrømmelser på andre områder? Skal vi af hensyn til den arktiske stabilitet være mere imødekommende overfor Rusland på andre felter (Ukraine?) og derved måske fravige Danmarks stærke pro-amerikanske politik, som har været fulgt i flere årtier, og som på adskillige områder i øvrigt har gavnet netop Grønland?

Rapporten lægger tilsyneladende uden videre til grund, at den arktiske politik vil prioritere hensynet til fri sejlads i Nordøstpassagen (og vel dermed også i Nordvestpassagen) højere end kyststatsinteressen i at sikre det sårbare arktiske miljø. Heller ikke på dette område er det vel på forhånd givet, at danske og grønlandske interesser er helt sammenfaldende.

Det er ikke – og bliver heller ikke i fremtiden - nødvendigvis let at føre Kongeriget Danmarks udenrigspolitik på det arktiske område.  Generelt kan man vel sige, at så længe arktisk politik kun angår forholdene i Arktis, eller vedrører punkter som fx miljø, hvor der er overvejende enighed mellem Grønland og Danmark, er afvejningerne næppe uoverkommelige, men jo større vægt generelle (danske) udenrigspolitiske hensyn får, jo sværere kan håndteringen af en arktisk politik vise sig at blive.    

Afvejningen af specifikke hensyn til Grønland overfor Kongerigets generelle udenrigspolitiske orienteringer er blevet sværere fordi enheden i Kongeriget/Rigsfællesskabet løbende svækkes. Overordnet kan man vel sige, at grundlovens principielle ordning, hvorefter udenrigs- og sikkerhedspolitik er et rigsanliggende, der varetages af rigsmyndighederne, dvs. af regering og Folketing, i stadig stigende grad udhules af formelle eller uformelle ordninger mellem Danmark og de to selvstyreområder, som til dels bygger på en opfattelse af Rigsfællesskabet som bestående af tre ligeværdige lande, der handler hver for sig med mindre de er enige om at handle i fællesskab. Disse to forskellige opfattelser af Kongeriget/Rigsfællesskabet spænder i virkeligheden fra at anse Kongeriget for en enhedsstat med et vist selvstyre for Færøerne og Grønland og til at anse Rigsfællesskabet for hverken at være en enhedsstat eller en forbundsstat, men snarere et løsere statsforbund af tre principielt selvstyrende enheder.  Den nu overståede konflikt mellem den danske regering og det grønlandske selvstyre under Aleqa Hammond, om hvem der skulle repræsentere Kongeriget i Arktisk Råd i et tilfælde, hvor der kun var plads til én repræsentant, illustrerer konflikten. At det grønlandske selvstyre tabte denne kamp viser, at netop i de internationale organisationer fra FN og nedefter, er det stadig Kongeriget Danmark, som er medlem og repræsenterer hele riget. Generelt kan man vel sige, at jo sværere det bliver at fastlægge en fælles politik i riget, jo sværere bliver det at påvirke udviklingen i Arktis.

Et emne, som ikke omhandles i rapporten, er hvorvidt Grønlands stræben efter fuld selvstændighed kan frygtes at udvikle sig til en sjette kilde til usikkerhed i Arktis. Det er næppe en helt urimelig tanke, at en række stater med USA i spidsen ville søge at fylde et evt. magttomrum, som kunne opstå, hvis der for alvor skabtes tvivl om Grønlands placering i Kongeriget. Det siger sig selv, at dette emne ikke hører hjemme i en rapport som den foreliggende. Alligevel kan man ikke fri sig for den tanke, at Danmark og Grønland bør være uhyre opmærksomme på at usikkerhed om Grønlands helt overordnede placering som en del af Kongeriget Danmark meget vel kan tænkes at bidrage til at øge de omkringliggende landes interesse i at skaffe sig indflydelse i området og derved muligvis skabe usikkerhed i Arktis. 

 

Per Lachmann. Tidl. Kommitteret i EU-ret og statsret i Udenrigsministeriet

 

Del: